국민연금보험료 부과대상에 대한 헌법적 고찰

The Constitutional Study on the Object of Assessment about the Premium of the National Pension Scheme

최    원

아주대학교 법학전문대학원 부교수

E-mail: wr232002@ajou.ac.kr

Choi Weon

◁  목   차  ▷

Ⅰ. 문제의 제기                     Ⅳ. 추정소득의 헌법적 정당성과 그 한계

Ⅱ. 국민연금법상 소득               Ⅴ. 결어

Ⅲ. 외국의 입법례

<요     약>

본 연구는 국민연금 보험료 부과대상으로서의 소득이 일반 국세인 소득세 등의 과세물건인 소득과 비교하여 어떠한 차이를 가지고 있는지, 그러한 차이는 왜 나타나는 것이며, 그러한 차이가 헌법상으로 정당화 될 수 있는 근거는 무엇이고 한계는 어디까지인가를 법률적 시각에서 분석하여 결론을 도출하였다.

연구방법으로는 소득세 중 주로 근로소득, 사업소득과 비교하였으며, 외국의 법제로는 우리에게 영향을 광범위하게 미치고 있는 미국, 독일, 일본의 공적연금에 관한 법률을 비교 대상으로 하였다.

연구결과 우리 국민연금법상 보험료 부과대상은 가입자가 가득한 실제소득이 아니라 추정소득인 것으로 나타났으며, 이러한 추정소득은 우리나라 외에도 독일과 일본에서도 일부 이러한 방법을 사용하고 있었고,  실액에 의한 부과가 가지는 장점인 가입자간 부담의 형평 즉, 헌법상 평등권을 다소 희생하더라도 추정소득으로 부과가 가능한 이유는 무엇보다도 국민연금은 다른 일반 조세와 달리 노령·장애 등 사회적 위험 발생 시에 지급하는 급부와 관련되어 있기 때문이다. 이러한 추정소득에 의한 보험료 부과에 대하여 헌법재판소에서는 합헌 판결을 한 바 있고, 그러한 합헌 판결의 배경에는 최고소득등급에 해당하는 가입자 역시 납부한 보험료보다 수령하는 급여가 많다는 점이 그 주요한 근거의 하나였다.

그런데 우리 국민연금법은 2007. 7. 23. 법률 개정으로 납부하는 보험료는 그대로 두고 수령하는 급여를 대폭 축소하였는바 이는 헌법재판소의 결정 시점 이후의 법률 개정이라 과연 개정 후 국민연금법상의 보험료 부과근거 규정 역시 합헌적 평가를 받을 수 있을지 헌법재판소 결정 기준에 의하여 분석한바, 급여의 대폭 축소로 인하여 현재 국민연금법상 보험료 부과 근거 규정은 헌법적 한계를 넘어서고 있음이 드러났다.

2060년으로 예견되는 재정고갈에 대비하기 위하여 앞으로도 국민연금법은 수차 개정될 수밖에 없을 터인데, 차회 개정 시에는 현재와 같은 기본적 구조를 그대로 두고 보험료율을 올린다던지 급여액을 축소하는 방법의 개정은 헌법적 한계의 일탈로 더 이상 불가능하다고 보여 진다. 그 개정은 기존의 틀을 완전히 바꾸는 방법의 개정이 되어야 할 것이다.

핵심용어: 국민연금, 보험료, 부과대상, 소득, 헌법

Ⅰ. 문제의 제기

1. 국민연금의 의의

국민연금은 국민의 노령, 장애 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활 안정과 복지 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 제도이다(국민연금법 1조, 이하 ‘국민연금법’을 ‘법’이라고만 한다). 즉, 국민이 노령, 장애 또는 사망 등 어떠한 사회적 위험에 처해 있을 때 그러한 위험을 제거하기 위해 노령연금, 장애연금, 유족연금 또는 반환일시금을 지급하여(법 49조) 그 생활을 편안하게 하고 행복지수를 높이고자 함이 국민연금의 제도적 취지이다. 이와 같은 국민연금 제도는 국가의 적극적 역할을 강조하는 사회국가 원리 내지는 복지국가 원리의 발전과 더불어 대부분의 나라에서 채택되어 시행되고 있다.

국민연금은 국민건강보험, 노인장기요양보험, 고용보험, 산업재해보상보험과 더불어 위험에 처할 우려가 있거나, 그 위험에 대하여 직접, 간접의 책임을 져야 할 만한 당사자들이 직접 조성한 금원으로 보험방식에 의하여 그 급여를 지급하는 제도인 사회보험의 일종이다.

2. 사회보험료와 사회보장세

국민연금은 사회보험의 일종이므로 그 재원은 대부분 그 위험에 처할 우려가 있거나, 그 위험에 대하여 일정한 책임을 부담할 수밖에 없는 근로자, 사용자 또는 자영자 등에 의하여 조성되어진다. 사회보험의 재원은 위와 같은 공공목적을 위하여 국가 또는 국가가 위탁한 공공기관에 의하여 법률이 정하는 바에 따라 납부의무자들로부터 강제적으로 징수되어지는데, 각 납부의무자들로부터 징수되는 금원을 사회보험료(social security contribution, social insurance premium)라고 한다. 국민연금의 보험료는 현행법상 ‘연금보험료’라고 일컬어진다(법 3조 1항 10호, 88조).

연금보험료는 법률에 의하여 강제적으로 징수되므로, 징수를 당하는 납부의무자의 입장에서는 마치 아무런 반대급부 없이 징수되는 조세와 같이 인식되어질 수 있는 개연성이 크다. 특별히, 당장 연금보험료를 부담하기 어려울 정도로 생계를 유지하기 어려운 계층이나 사업상 현금흐름이 원활하지 못한 사업자 또는 장래 닥칠 수 있는 위험에 대하여 공적 프로그램의 도움 없이 자력으로 충분히 대처할 만한 능력이 있는 자들은 그 연금보험료의 강제 징수에 대한 저항이 더욱 커질 수밖에 없다. 또한 사회보험은 일반 사보험과 달리 사회연대의 원리에 의한 소득재분배 기능을 한다. 즉, 사회보험료는 일반 사보험의 원리인 수지상등의 원리(principle of equivalence, Äquivalenzprinzip)에 의하여 징수되지 아니하고, 고소득층이나 저위험군으로부터 징수된 보험료가 저소득층이나 사회적 위험에 취약한 계층에 지원되는 구조를 가지고 있다. 국민연금 역시 고소득층에 비하여 저소득층이 훨씬 수익률이 높도록 설계되어 있다. 이러한 의미에서 사회보험료는 사회보장세(social security taxes)라고 하기도 한다. 영국의 조세법학자인 David Williams는 사회보험료가 첫째, 강제로 징수되어지고 둘째, 소득재분배기능을 하며 셋째, 징수주체가 법률에 의하여 설립된 단체로서 공권력을 보유하고 있어 조세적 성질을 함유하므로 ‘사회보장세’라고 할 수 있다고 한다(David Williams, 1996: 345-348). 사회보험료를 사회보장세라고 통칭하자는 주장에 대해서는 국내에서도 개진되어진 바 있다(최원, 2005: 259-284).

특히 미국은 사회보험료를  내국세입청(Internal Revenue Service, 이하 ‘IRS’라고만 한다)에서 징수하고, 그 부과·징수의 근거법률 역시 내국세입법(Internal Revenue Code, 이하 ‘IRC’라고만 한다)에 의하고 있으므로 광범위하게 ‘사회보장세’라고 칭하고 있다.

그러나 사회보험료(Sozialversicherungsbeiträge)와 조세(Steuer)는 그 목적 · 부과대상 · 사용방법 등의 차이 때문에 구별하여야 한다는 주장이 일반적이다(함상명, 2008: 51-54). 우리 헌법재판소에서도 사회보험료는 조세와 달라 조세의 원리인 조세법률주의가 사회보험료에는 적용되지 않는다고 누차 결정한 바 있다(헌재 2001.2.22.선고 99헌마365결정; 헌재 2001.4.26.선고 2000헌마390결정; 헌재2007.4.26.선고 2004헌바29결정; 헌재 2007.8.30.선고 2004헌바88결정). 다만, 사회보험료가 일부 특정한 성질의 차이로 인하여 조세의 개념에는 포함되지 않는다 할지라도, 사회보험료를 국민들로부터 징수함에 있어서는 아무런 기준 또는 한계 없이 징수할 수는 없다. 적어도, 그 보험료 부담에 있어서의 형평성 및 예측가능성 등 다른 헌법적 원리에 의한 한계는 존중되어져야 한다. 이에 대하여 헌법재판소는 “보험료는 조세와는 근본적으로 성격을 달리하는 공과금으로서 조세법률주의가 적용되지 아니하는 것이나 헌법상의 구조적 원리인 법치국가원리로부터 도출되는 법률의 명확성원칙이나 헌법 제75조의 포괄적 위임입법의 금지원칙과 같은 일반적인 헌법적 기준은 적용된다.”고 하였다(헌재 2000.6.29.선고 99헌마289 결정). 즉, 아무리 사회보험료가 조세는 아니라고 하여도 그 징수규정이 법률에 명확하게 규정되어 있어 부담자들이 그 부담정도에 대하여 예측 가능하여야 하고, 보험료는 국민에 대한 재정적 부담이므로 그 입법을 함에 있어서는 국민의 대표기관인 국회에서 토론을 거친 다수결의 원리에 의하여 그 부담의 정도가 결정되어야 하며, 비록 징수규정이 국회가 제정한 법률에 의하여 대통령령이나 시행규칙에 위임이 된다하더라도 법률에서 그 위임의 구체적 기준을 적시하여야 하고, 헌법상 평등의 원칙, 재산권보장의 원칙 내지 과잉금지의 원칙 등 제반 헌법적 가치는 지켜져야 한다. 이 글은 사회보험료와 조세의 차별성에 의한 개별 구체성을 인정하는 시각 보다는 그 동질성에 초점을 두어 사회보험료가 사회보장세로 지칭되는 것에 동의하는 입장에서 작성되어진 것이다.

3. 연금보험료의 부과대상은 무엇인가?

위와 같은 헌법 원리에 따라 연금보험료의 부과요건을 먼저 살펴보자. 연금보험료의 부과대상에 대한 헌법적 한계를 규명하기 위하여서는 연금보험료의 부과대상이 무엇인지를 우선 밝혀내야 한다. 연금보험료를 조세라고 보는 시각에 의한다면 소위 말하는 과세대상(Steuerobjekt) 또는 과세물건(Steuergut)이 무엇인지를 가리는 일이다.

연금보험료의 납부의무자, 부과대상, 부과표준, 보험료율을 ‘부과요건’이라고 한다.

이 글에서 ‘부과대상’이라는 용어는 조세의 과세물건 또는 과세대상에 대비되는 것으로  ‘납부의무자’ 또는 ‘가입자’와 완전히 구별되는 개념으로 사용되어 진 것이다.

일반적으로 조세의 경우 과세요건으로 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 세율을 든다(최명근, 2006: 211-214). 이러한 틀을 바탕으로 연금보험료의 부과요건을 보자면, 국민연금법 안에서 ‘납부의무자(법 89조)’ 또는 ‘가입자(법 3조 1항 6호 내지 9호, 7조 내지 13조, 88조)’, ‘소득(법 3조 1항 3호)’, ‘기준소득월액(법 3조 1항 5호, 88조 2항, 3항)’이라는 개념이 찾아진다. 즉, 과세요건의 납세의무자를 연금보험료의 납부의무자 또는 가입자, 과세요건의 과세물건은 연금보험료의 ‘부과대상’으로 표현 할 수 있고 이는 국민연금법상 ‘소득’이라고 일응 인정되며, 과세요건의 과세표준은 연금보험료의 부과표준이 되고 이는 국민연금법상 ‘기준소득월액’으로 볼 수 있다. 세율에 대하여는 보통 ‘보험료율’이라고 일컬어지나, 국민연금법상 ‘보험료율’이라는 용어를 직접 사용하고 있지는 않다. 다만, 국민연금법상에 ‘1천분의 45’ 또는 ‘1천분의 90’등으로 직접 수치로 그 보험료율을 정하고 있을 뿐이다(법 88조 2항, 3항).

세법에 있어서 납부할 세액은 과세표준에 세율을 곱하면 산출되어진다. 이를 사회보험료의 산출 방정식으로 보자면 ‘보험료부과표준×보험료율=보험료’가 되고, 연금보험료의 산출 방정식으로 보자면 ‘기준소득월액×보험료율=연금보험료’라는 공식이 된다(법 88조). 즉, 연금보험료 납부의무자가 국민연금공단(이하 ‘공단’이라고만 한다)에 연금보험료를 납부하기 위하여는 조세의 과세표준에 해당하는 ‘기준소득월액’을 특정하여야만 한다. 위 방정식대로라면 기준소득월액의 특정 없이 연금보험료가 산출 되어질 수 없기 때문이다. 보험료율은 법에 정해져 있으므로 법률의 변경이 없는 한 변동이 있을 수 없다. 그렇다면, 납부의무자의 입장에서는, 특히 위에서 적시한 바와 같이 자발적으로 연금보험료를 납부할 의사가 없는 가입자의 입장에서는 기준소득월액을 줄이는 것이 곧 연금보험료의 수액을 낮추는 것이 되고, 기준소득월액을 얼마로 정하는지에 대하여 공단과 납부의무자 간에 팽팽한 다툼이 있을 수 있다.

독일에서는 과세요건 중에서 ‘과세표준’을 ‘Steuerbemessungsgrundlage’라고 하고 ‘세율’을 ‘Steuersatz’라고 하는데, 연금보험료에 있어서 ‘부과표준’을 ‘Beitragsbemessungsgrundlage’라고 하고 ‘보험료율’을 ‘Beitragssatz’라고 하여 단지 용어상 ‘Steuer’를 ‘Beitrag’이라는 말로 교체하고 있을 따름이어서 이로부터 보험료를 산출하기 위한 방정식 구조는 동일함을 알 수 있다( Fuchs/Preis, 2005: 671).

조세에 있어서 과세표준이란 과세물건을 화폐가치 또는 물량으로 측정한 값이므로(최명근, 2006: 213), 과세표준을 산정해 내기 위해서는 먼저 과세물건이 무엇인지, 그리고 그 범위는 어디까지인지가 밝혀져야 이를 토대로 과세표준이 계산되어질 수 있다. 예를 들자면, 소득세에 있어서 과세물건은 일정기간에 가득한 소득이고, 과세표준은 이러한 일정기간의 소득을 수치로 계량한 액수이며, 세액은 이러한 과세표준에 세율을 곱하여 계산되는 구조이다. 위와 같은 조세의 세액을 정하는 구조에 사회보험료 납부액을 산출하는 구조를 대입하여 보면 사회보험료 부과대상이 먼저 특정되어야 하고, 그것을 토대로 보험료 부과표준이 수액으로 계산되어지며, 이에 대하여 다시 보험료율을 곱하면 보험료가 산출되는 인과관계를 얻을 수 있다. 위에서 본 바와 같은 국민연금법상의 연금보험료 부과요건으로 보자면 보험료 부과표준은 ‘기준소득월액’임이 분명하므로 이러한 ‘기준소득월액’을 산출해 내기 위한 전제로 연금보험료 ‘부과대상’이 무엇이고, 그 범위가 어떠한지를 밝혀내어야 개별 납부의무자의 연금보험료가 공식에 따라 산출되어진다고 할 수 있다. 그렇다면 과연 연금보험료의 ‘부과대상’은 무엇인가? 이것을 밝혀내고, 이것이 어떠한 의미를 가지는지를 헌법적으로 평가하여 보는 것이 이 논문의 주제이다. 우선 국민연금법상의 일응의 연금보험료 부과대상은 ‘소득’이라고 볼 수 있다. 왜냐하면, 보험료 부과표준인 기준소득월액을 가입자가 신고한 ‘소득월액’으로 정한다고 하면서 ‘소득(income)’이라는 용어를 실정법상 사용하고 있기 때문이다(국민연금법 시행령 5조 1항, 이하 ‘국민연금법 시행령’을 ‘령’이라고만 한다).

그런데, 소득을 부과대상으로 하는 공과금은 비단 연금보험료에만 있는 것은 아니다. 국민건강보험, 고용보험, 산재보험 등 타 사회보험료에도 있으며, 일반 조세에서는 소득세와 법인세, 소득할 주민세가 소득을 과세물건으로 하고 있다. 대체로 과세물건은 소득, 소비, 재산 등으로 분류되어지는데(최명근, 2006: 42-44), 과세물건 중 ‘소득’이 ‘소비’에 비하여 가지는 장점은 일반적으로 소득은 부자일수록 세금을 더 내어야 마땅하다는 인민주의적 공평 내지 부의 재분배라는 기능에 더욱 적합하다는 점이다(이창희, 2008: 271-272). 이러한 장점 때문에 세계의 제 국가에서는 근대 민주주의의 발전과 더불어 ‘소득’을 주요한 세원으로 하고 있다.

여기서 ‘공과금’이란 조세, 사회보험료, 부담금, 출연금 등을 총칭하는 의미이다.

연금보험료에서 ‘소득’을 부과대상으로 하고 있는 이유는 위와 같은 공평의 관념 외에 더욱 특별한 의미를 가지고 있다. 그것은 사회보험이라는 제도가 국민의 노령·질병·장애·실업·사망 등으로 인하여 ‘통상소득’을 급격하게 상실할 위험을 방지함으로써 그러한 위험이 발생했을 때에도 그 생활의 수준을 평상시대로 유지하게 하는데 필요한 소득대체(earned income replacements)기능을 하고 있기 때문이다(David Williams, 1996: 382). 이는 많은 경우에 있어서 그 위험에 처할 우려가 있는 자나 그 위험에 대하여 책임이 있는 자로 하여금 평상시 가득한 ‘소득’의 일부를 장래 위험에 대비하여 적립하는 구조로 사회보험을 설계하게 된다. 즉, 납부하는 보험료와 위험이 발생했을 때 받는 급여를 연결시키고 있는 것이다.

위와 같은 법규 내용과 제도의 취지로 보아 연금보험료의 부과대상을 ‘소득’이라고 한다면, 소득세나 법인세에서 당기순이익을 계산하는 구조와 같이 소득은 특정시점에 고정되어 있는 것(stock)이 아니라 시간을 두고 변동하는 것(flow)이므로 소득을 계산하기 위한 기간의 시점과 종점 즉, 회계기간이 전제되어야 하고 또한 그 기간 안에 가득한 소득 중에서 보험료율에 해당하는 만큼을 보험료로 납부하여야 하는 구조를 띄어야 한다. 그런데, 국민연금법 시행령 제7조 제1항에 의하면 기준소득월액을 ‘전년도 소득’을 기준으로 결정하도록 되어 있어, 얼핏 보면 전년도 소득 중에서 보험료율에 해당하는 액수를 금년 7월부터 내년 6월까지 12개월로 분할하여 납부하는 구조라고 보여 질 수 있으나, 그렇다고 한다면 폐업을 하거나 납부예외 되는 경우에도 한동안 폐업직전까지 또는 납부예외 직전까지 발생했던 소득 중 일정액을 후불로 분할하여 납부하여야 한다는 결론에 이르는데, 현행 국민연금 법규 어디를 찾아보더라도 이러한 규정이 보이지 아니한다. 또한 지역가입자의 경우 사업을 개시하고 나서 최소한 최초 회계기간이 끝나는 때까지는 얼마의 소득을 가득하였는지 계산을 해보지 않아 알 수 없으므로 그 소득에 대한 연금보험료를 계산해 낼 수 없음이 일반적 사정이라 할 것인데, 국민연금법 시행령 제6조 제2항에서는 사업 최초 개시할 때 기준소득월액을 ‘가입자 자격 취득 시나 납부 재개 시 종사하는 업무에서 얻는 소득’을 기준으로 산정한다고 하면서 ‘종사 업종별 과세 자료, 종사 업종, 사업장 규모 및 농지 면적 등을 기초로 산정한 금액을 신고권장소득월액’으로 제시할 수 있다고 하고 있다. 즉, 지역가입자가 실제로 가득한 소득이 기준이 되는 것이 아니라 그 가입자가 속하는 업종 또는 규모 등을 감안한 평균소득으로 기준소득월액을 추정하겠다는 것이다.

위와 같이 국민연금법상 부과대상은 소득세나 법인세에서 일반적으로 계산되어지는 엄격한 의미의 소득이 아니라 가입자의 부담능력을 추단할 만한 근거가 어느 정도 갖추어지면 그로부터 도출되는 ‘추정소득’인 것이다. 물론 소득세나 법인세에서도 기장이 허위임이 명백하거나 과세근거자료가 없는 경우에는 보충적으로 추정소득에 의한 과세 즉, 추계과세를 할 수 있는 것이나, 이는 어디까지나 보충적인 방법으로만 사용되어지고 일반적으로는 실액과세에 의하여 그 세액이 산정되고 있다. 실액과세가 원칙적인 소득의 산정방법으로 사용되어지고 있는 이유는 납세자 간에 세 부담의 공평을 기할 수 있다는 헌법상의 평등의 원리가 세법의 영역에서 구체화되고 있기 때문임은 분명하다. 그렇다면, 국민연금의 경우에도 부과대상으로 세법과 같은 엄격한 의미의 소득산정 기준을 사용하지 아니하고, 추정소득으로 그 보험료를 계산할 수 있도록 법규상 광범위하게 허용하고 있는 이유는 무엇인가?  연금보험료의 부담은 가입자간에 공평을 기하지 않아도 된다는 말인가?

추계과세의 요건으로 대법원은 “종합소득세의 과세표준과 세액은 실지조사의 방법에 의하여 밝혀진 실액에 의하여 결정하는 것이 원칙이고 추계조사방법에 의하여 이를 결정하려면 납세자의 장부나 증빙서류 등이 없거나 그 중요부분이 미비 또는 허위로 기재되어 신뢰성이 없고 달리 과세관청이 그 소득의 실액을 밝힐 수 있는 방법이 없는 때에 한하여 예외적으로 허용되는 것이다.”라고 판시하고 있다(대법원 1999. 10. 8. 선고 98두915 판결).

이 글을 쓰는 취지는 이 문제에 대한 해답을 찾기 위함이고, 아래에서 먼저 현행 국민연금법상 사용하고 있는 소득을 유형별로 분류하여 그 성질을 분석하여 보고, 미국·독일·일본과 같은 선진제국의 입법례를 참조하여, 우리 헌법재판소에서 누차 결정한 판결을 토대로 이에 대한 헌법적 정당성과 그 한계를 밝혀보고자 한다.

Ⅱ. 국민연금법상 소득

1. 소득의 유형

국민연금법은 ‘소득’을 ‘일정한 기간 근로를 제공하여 얻은 수입에서 대통령령으로 정하는 비과세 소득을 제외한 금액’ 즉 근로소득과 ‘사업 및 자산을 운영하여 얻은 수입에서 필요경비를 공제한 금액’ 즉 사업소득 및 부동산임대소득이라고 정의하고 있다(법 3조 1항 3호). 이러한 각 소득은 가입자의 종류에 따라 그 범위를 달리하고 있다.

가입자의 종류는 사업장가입자·지역가입자·임의가입자·임의계속가입자로 나뉜다. 그런데 그 중 임의가입자와 임의계속가입자는 자발적으로 국민연금에 가입한 자들로 이 글에서 강제로 징수당하는 사회보장세 납부의무자의 범위에는 포함되지 않으므로 논의의 대상에서 제외하기로 한다. 즉 이 글에서 논의의 대상으로 하고 있는 것은 의무적으로 국민연금을 가입하여야 하는 사업장가입자와 지역가입자의 소득이다.

사업장가입자는 근로자와 사용자로 나뉘고, 연금보험료 중 기여금은 사업장가입자 본인이, 부담금은 사용자가 각 반분하여 1천분의 45씩 부담한다(법 88조 1항). 근로자와 사용자는 연금보험료 부과대상으로서 소득의 종류와 범위를 각 달리한다. 소득의 종류와 그 범위를 정하는 일은 지극히 복잡하고 많은 법률의 규정을 요구하므로 국민연금법에서 이를 모두 독자적으로 규정하는 것은 무리일 뿐 아니라 바람직하지도 않다. 국민연금법이 소득세법으로부터 소득의 종류에 대한 규정을 준용하고 있음은 당연하다 할 것이다. 소득세법에서 과세대상으로 열거하고 있는 소득의 종류는 이자소득·배당소득·부동산임대소득·사업소득·근로소득·연금소득·기타소득·퇴직소득· 양도소득이다(소득세법 4조 1항). 국민연금법령에서는 그 중 근로자에 대하여는 근로소득을, 사용자에 대하여는 사업소득과 부동산임대소득을 연금보험료 부과대상 소득으로 각 정하고 있다.

미국에서는 내국세입법(IRC) 내에 연금보험료와 건강보험료 징수 규정을 두고 있다. 이에 대하여 자세한 내용은 이 글 Ⅲ.장 1.절에서 후술한다.

국민연금법 시행령 3조 1항 1호, 2항 1호 내지 3호에서는 농업, 임업, 어업을 사업소득과는 별도로 열거하고 있으나, 소득세법상 사업소득에는 농업, 임업, 어업을 포함하고 있고(소득세법 19조 1항, 2항) 국민연금법 시행령 3조 2항 5호에서 소득세법상 사업소득을 준용하고 있으므로 농업, 임업, 어업에 대한 별도의 규정은 불필요한 입법이라 할 것이다.

그런데 입법론으로 근로자에 대하여 근로소득을, 사용자에 대하여 사업소득을 국민연금법상 신고하여야 할 소득으로 정하고 있음은 당연하나, 사용자의 ‘부동산임대소득’을 국민연금법상 보험료 부과대상인 소득으로 하여야 하는 것인지에 대하여는 비판이 제기 될 수 있다.

본래, 국민연금 제도의 취지가 가입자의 노령·장애·사망 등 사회적 위험의 발생으로부터 통상 가득할 수 있었던 소득의 상실에 대하여 평상시와 다름없이 보충하여 줌으로써 이를 벗어나도록 지원해주는 데 있다 할 것이므로, 가입자가 노령·장애·사망 등으로 인하여 상실하게 되는 소득은 가입자 자신의 신체를 움직여 벌어들이는 소득(earned income) 즉, 근로소득이나 사업소득이 될 것이고, 이자·배당·부동산임대소득 등 자본을 굴려서 벌어들이는 소득(non-earned income) 즉, 투자소득(investment income)은 노령·장애·사망 등으로 상실되지 아니한다. 따라서 부동산임대소득은 국민연금이 보호하고자 하는 상실의 우려가 있는 소득에는 포함되지 아니하므로 가입자의 사회적 위험 발생 시 그 소득을 보충 또는 대체하여주어야 할 필요성이 없는 것이다(David Williams, 1996: 382-383). 우리 국민연금법의 재원조달방식이  부과방식이 아닌 적립방식을 택하고 있으며(전광석, 2007: 49) 또한 사회적 위험 발생 시 통상소득을 대체하여 주는 소위 소득대체형 구조로 짜여있는 이상 ‘부동산임대소득’에 대한 연금보험료의 부과는 체계상 맞지 않는 입법이라 할 것이다.

우리 지역가입자의 연금보험료에 해당하는 미국의 자영세에서는 부동산 임대료·이자·배당·자산처분 소득 등 일체의 투자소득을 보험료 부과대상에서 제외하고 있다(IRC Sec.1402 (a)).

가입자가 납부하는 보험료는 현재 연금수급자에게 지급되는 연금의 재원이 되는 재정방식이다.

가입자가 납부하는 보험료를 적립하고, 가입자에게 급여사유가 발생했을 때 적립된 보험료를 재원으로 급여가 제공되는 연금의 재정방식이다.

지역가입자의 소득 유형은 국민연금법령상 근로소득·사업소득·부동산임대소득을 모두 포함한다. 연금보험료는 지역가입자 본인이 1천분의 90 전체를 부담한다(법 88조 3항). 지역가입자에 대하여도 사업장가입자와 마찬가지로 부동산임대소득이 포함된 것은 부당하다 할 것이다.

2. 국민연금법령상 소득의 계산구조

1) 근로소득

소득세법상 근로소득의 계산구조는 지극히 복잡하고 난해하다. 소득세법상 근로소득세액을 결정하는 구조를 보면 우선 근로의 제공으로 인하여 받는 봉급·급료·보수·세비·임금·상여·수당과 이와 유사한 성질의 급여(소득세법 20조 1항 1호 가목) 등 그 외 각종 기밀비·판공비, 상여·인정상여·주식매수선택권 행사이익 등 수없이 다양한 형태와 명목의 소득을 모두 합산한 후(소득세법 20조, 동법 시행령 38조) 그 곳에서 소득세법상 근로소득 중 비과세소득인 산재급여·실업수당·근로소득자 본인의 학자금·실비변상적 성질의 급여 등을 공제하여(소득세법 12조 4호) ‘근로소득총급여’를 산출한다.

근로소득총급여에서 ‘근로소득공제’를 하면 ‘근로소득금액’이 산출되고 여기서 다시 본인·배우자·부양가족 수에 따른 기본공제, 경로우대·장애자·부녀자 등 추가공제, 다자녀 추가공제, 국민연금보험료 공제, 보험료·의료비·교육비·주택임차차입금원리금상환액·기부금 등 특별공제 및 개인연금저축소득공제· 주택마련저축소득공제 · 신용카드등소득공제 등 기타소득공제를 하면 ‘종합소득 과세표준’이 산출된다. 이 과세표준에 세율을 곱하면 ‘산출세액’이 나오고, 여기서 다시 기부정치자금 등 ‘세액공제’를 하면 ‘결정세액’이 도출되는 구조이다.

소득세법 47조 (근로소득공제) ① 근로소득이 있는 거주자에 대하여는 해당 연도에 받는 총급여액에서 다음의 금액을 공제한다.

<총급여액>                   <공제액>

500만원 이하:                  총급여액의 100분의 80

500만원 초과 1천500만원 이하: 400만원＋(500만원을 초과하는 금액의 100분의 50)

1천500만원 초과 3천만원 이하: 900만원＋(1천500만원을 초과하는 금액의100분의 15)

3천만원 초과 4천500만원 이하: 1천125만원＋(3천만원을 초과하는 금액의100분의 10)

4천500만원 초과:              1천275만원＋(4천500만원을 초과하는 금액의100분의 5)

기본공제·추가공제·다자녀추가공제·연금보험료공제·특별공제를 모두 통틀어 종합소득공제라 한다.

소득세법 시행규칙 별지 24호 서식 ‘근로소득원천징수영수증· 근로소득지급명세서’ 참조

그런데, 국민연금법 시행령 제3조 제1항 제2호에서는 「소득세법 제20조 제1항에 따른 근로소득에서 같은 법 제12조 제4호에 따른 비과세 근로소득을 뺀 소득」이라고만 규정하여 위 소득세법상 근로소득의 계산구조상 ‘근로소득총급여’를 국민연금법령상 근로자의 기준소득월액을 정하는 ‘소득’으로 정하고 있다(국민연금공단, 2008: 39). 소득세법상 근로소득자가 납부하는 세액은 이로부터 근로소득공제·종합소득공제·기타소득공제·세액공제 등을 하여 산출되어지는데, 국민연금의 부과대상으로서 근로자의 소득은 위 소득세법상의 과세표준보다 훨씬 다액인 위 각 공제 전의 ‘근로소득총급여’로 하고 있는 것이다.

그렇다면, 문제는 국민연금 보험료의 부과대상인 소득의 범위를 정함에 있어서 근로소득공제· 종합소득공제·기타소득공제·세액공제 등을 하지 않는 이유는 무엇인지에 대한 것이다. 소득세법과 국민연금법이 위와 같은 차이를 두고 있는 이유가 타당한지 여부에 대하여는 각개 항목별로 검토하여야 할 필요가 있다.

우선 근로소득공제에 대하여 보건대, 소득세법에서 근로소득공제제도를 두고 있는 취지는 근로소득에 대한 필요경비는 사업소득에 있어서의 필요경비와 달리 개별적인 증빙서류를 갖추기가 곤란하고, 설사 개별적인 증빙서류를 갖춘 경우라 하더라도 증빙서류의 확인에 엄청난 행정력이 소요되므로 당해 근로소득을 얻기 위하여 통상 소요되리라고 예상되는 표준적인 금액을 필요경비로 공제하는데 있다(김완석, 2007: 384). 즉, 근로소득공제는 근로소득의 필요경비적 공제의 성격을 지니고 있다. 그런데, 과세상의 소득을 산출함에 있어서 수입금액에서 필요경비를 공제하여야 한다는 것은 세법 전문가가 아닐지라도 모두 다 아는 상식에 속하는 일이다. 100원의 수입금액을 얻기 위하여 80원의 필요경비가 소요되었다면 소득금액은 20원인 것이지 수입금액 자체인 100원이 아니다. 국민연금보험료의 부과대상이 되는 소득이라고 해서 달리 보아야 할 이유는 없다. 사업장 가입자의 사용자나 지역가입자의 사업소득을 산정함에 있어서는 필요경비의 공제를 인정하고 있으면서 유독 근로자에게만 필요경비의 공제를 인정하지 않는다는 것은 형평에 어긋나는 일이다. 즉, 가입자로 하여금 그 자신의 미래를 위하여 저축을 강제한다고 할지라도 위 가득한 소득인 20원 중에서 일부를 적립하여야 하는 것이지, 위 수입금액 100원을 기준으로 일부를 적립할 수는 없는 것이다. 현행의 구조는 헌법상 과잉금지원칙이나 재산권 침해의 문제를 야기할 소지가 다분히 있다고 본다. 소득세법상의 근로소득공제는 국민연금보험료 부과대상이 되는 소득 산정 시에도 이루어져야 마땅하다.

국민연금법 3조 1항 3호,  같은법 시행령 3조 1항 1호, 2항 5호, 소득세법 19조 2항 「사업소득금액은 당해연도의 총수입금액에서 이에 소요된 필요경비를 공제한 금액으로 한다.」

그 외 종합소득공제 중 인적공제는 납세의무자의 최저생계비에 해당하는 소득을 과세에서 제외하는 데 그 입법취지가 있는 것이므로(김완석, 2007: 389) 이 역시 국민연금보험료 부과대상으로서의 소득에서 공제되어야 한다. 특별공제 중 의료비(소득세법 52조 3호)와 교육비(소득세법 52조 4호) 역시 당해 지출로 말미암아 담세력의 감소를 초래하여 담세력에 따른 공평한 과세를 실현하기 위한 개인적 지출의 공제이므로(김완석, 2007: 401) 이 역시 국민연금보험료 부과대상으로서의 소득에서 공제되는 것이 바람직하다.

기본공제· 추가공제· 다자녀추가공제 등을 통칭하여 인적공제라고 하는데, 기본공제는 납세의무자 본인을 포함한 가족 수당 150만원(소득세법 50조), 추가공제는 경로우대자 100만원, 장애인 200만원, 납세의무자가 여성인 경우 50만원, 6세 이하 어린이 100만원, 출생아 200만원(소득세법 51조), 다자녀추가공제는 2인 자녀에 대하여 50만원, 3인 자녀부터는 각 100만원을 추가로(소득세법 51조의2) 각 소득공제한다.

현재의 국민연금법상 보험료 부과대상으로서의 소득을 산정하는 기준은 가입자의 담세력을 세밀하게 고려하지 않은 입법이라 할 것이다.

2) 사업소득

국민연금법상 국민연금보험료 부과대상으로서의 사업소득은 위에서 본 바와 같이 사업에 소요되는 필요경비는 공제하고 있으나 소득세법상 인적공제 및 의료비·교육비 공제 등은 하지 않고 있으므로 위 근로소득에 있어서의 입법론과 같이 이를 최저생계비적 성격 또는 불가피한 지출의 성격으로 보아 공제하여야 마땅하다.

소득세법상 의료비와 교육비는 근로소득자에게만 공제대상이 되나(소득세법 52조 1항) 이는 잘못된 입법이다. 사업소득자에게도 공제대상이 되어야 하는 것이 마땅하다. 다만, 2007. 12. 31. 조세특례제한법 122조의 3의 신설로 법이 정하는 요건을 충족한 성실사업자의 경우에는 의료비와 교육비를 공제받도록 하고 있다.

3. 추정소득

그런데, 서두에서 문제를 제기한 바와 같이 우리 국민연금법은 위와 같은 계산구조에 의하여 산출된 ‘소득’ 중에서 일부를 직접 연금보험료로 납부하는 것이 아니라, 이를 ‘기준소득월액’을 도출하기 위한 하나의 근거자료로서만 사용하고 있다. 기준소득월액이 세액계산구조로 견주어 보면 과세표준에 해당하는 것인데, 이러한 과세표준이 연금보험료 부과 기준에 의하여 산정된 ‘소득’에 의하여 직접 산출되는 것이 아니라, 과세표준을 정하는 간접적 기준으로서만 이용되고 있을 뿐이다.

위 국민연금법 시행령 제7조의 경우를 보면 이는 명확하다. 사업장 가입자의 기준소득월액은 ‘전년도 중 해당 사업장에서 종사한 기간에 받은 소득액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액의 30배에 해당하는 금액’이라고 하고 있으므로 얼핏 보면 전년도 소득 중의 일부를 금년 7월부터 내년 6월까지 월별로 분할 납부하는 경우처럼 비쳐진다. 그런데, 만약 그것이 사실이라면 폐업하는 경우나 납부예외 되는 경우에 있어서 그 후에도 폐업 또는 납부예외 시까지 가득한 소득의 일부를 분할 또는 일시불로 정산하여야 한다. 그런데, 국민연금법령에는 폐업 또는 납부예외 후 그 때까지 가득한 소득 중에 보험료율에 해당하는 만큼의 보험료를 납부하라는 규정이 없다. 이는 국민연금보험료 부과대상으로서의 ‘전년도 소득’이 금년 또는 내년의 기준소득월액을 정하기 위한 하나의 간접적 근거자료에 불과할 뿐 ‘전년도 소득’의 직접적인 일부에 해당하지 않음을 의미한다. 다시 말하면 기준소득월액을 추정하는 가장 근접한 자료가 ‘전년도 소득’일 뿐이지 ‘기준소득월액’ 그 자체가 ‘전년도 소득의 일부’는 아니라는 것이다. 즉, 기준소득월액은 ‘추정소득’에 불과할 뿐 ‘소득의 실액’은 아니다.

다시 지역가입자의 기준소득월액을 정하는 기준을 보면 우리 법은 좀 더 직설적으로 기준소득월액이 ‘추정소득’임을 드러내고 있다. 지역가입자 소위 자영자의 소득은 영업의 성과에 따라 항시 변동되어지는 것이다. 소득은 시간의 연속선으로 보면 바다 위의 물결처럼 그 파동을 반복하게 되는 것이고, 그 오르막과 내리막의 정도 역시 깊을 때가 있고, 얕을 때가 있어 소득이 고정되어 변동이 없는 경우란 영업을 하지 않는 경우를 제외하고는 있을 수가 없다. 전년도 소득은 금년과 다르고, 금년의 소득은 내년과 다를 수밖에 없다. 그런데 국민연금법 시행령 제7조 제2항 제1호의 ‘소득의 변경이 없는 경우’란 무엇을 의미하는가? 그것은 공단 입장에서 지역가입자가 자격취득 또는 납부재개 후 최초 신고하거나 부과한 소득월액을 공단이나 가입자가 서로 변경하지 않는 경우를 의미하는 것이지, 실제로 소득이 변동되지 않는 경우는 아니다. 즉, 공단이나 가입자가 최초신고 된 소득월액을 서로 변경하지 않는 이상 계속해서 ‘최초신고 된 소득월액’을 지역가입자의 기준소득월액을 정하는 자료로 삼겠다는 것이다. 이 역시 ‘추정소득’에 의하여 기준소득월액을 정하고 있는 경우에 해당할 따름이다. 동조 동항 제2호의 경우에는 ‘전년도 소득’을 일응 기준소득월액을 정하는 기준으로 하고 있기는 하나, 위 사업장 가입자의 경우와 같이 지역가입자가 신고한 ‘전년도 소득’은 기준소득월액을 정하는 간접적 자료에 불과할 뿐 전년도 소득의 일부 그 자체를 기준소득월액으로 정하고 있는 것이 아니다. 위 조항 후단에서 ‘공단은 신고권장소득월액을 제시할 수 있다’고 하는데 여기서 ‘신고권장소득월액’은  업종·규모 등에 따른 동종의 평균소득월액을 의미하는 것이기 때문에 이는 기준소득월액을 ‘추정소득’으로 산정하겠다는 정부 의지의 표현이라 아니할 수 없고, 실무에서는 지역가입자의 소득을 파악하기 어렵다는 이유로 사실상 이러한 ‘추정소득’에 의한 보험료 부과 행정을 공공연할 뿐 아니라 광범위하게 하고 있음을 이로써 미루어 충분히 짐작할 수 있다.

가입기간 중뿐만 아니라 자격 취득 시와 납부 재개 시에도 기준소득월액을 정하는 기준으로 ‘추정소득’을 대부분 사용하고 있다. 사업장가입자 중에서 ‘일·시간·생산량 또는 도급으로 소득이 정하여지는 경우’ 그 기준소득월액은 「가입자의 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달의 전 1개월 동안 해당 사업장에서 같은 업무에 종사하고 같은 소득이 있는 자가 받은 ‘소득월액을 평균한 금액’」 즉 ‘추정소득’에 의하고(령 6조 1항 2호), ‘소득월액을 산정하기 어려운 자의 경우’ 역시 그 기준소득월액은 「가입자의 자격을 취득한 날 또는 납부를 재개한 날이 속하는 달의 전 1개월 동안에 그 지방에서 같은 업무에 종사하고 같은 소득이 있는 자가 받은 ‘소득월액을 평균한 금액’」즉 ‘추정소득’에 의하고 있다(령 6조 1항 3호). 지역가입자의 경우는 법문상으로 「가입자 자격 취득 시나 납부 재개 시 종사하는 업무에서 얻는 소득으로서 해당 가입자나 대리인이 신고한 소득」이라고 하고 있으나(령 6조 2항), 가입자 본인이 해당 업종의 평균소득을 알고 있을 리가 없고, 그 후단에서 규정하고 있는 바와 같이 공단이 제시하는 ‘신고권장소득월액’이 곧 사실상의 기준소득월액이 되고 있는 것이다. 이 역시 기준소득월액을 ‘추정소득’에 의하고 있음을 보여주는 주요한 예이다.

위에서 살펴본바와 같이 우리 국민연금법령은 세법상 과세표준에 해당하는 기준소득월액을 대부분의 경우에 있어서 정도의 차이는 있으나 소득의 실액으로 정하고 있는 것이 아니라 추정소득에 의하고 있음을 알 수 있다. 소득세법의 경우 추정소득에 의한 과세 즉, 추계과세는 보충적이고 예외적인 경우에만 인정하고 있음은 위에서 본 바와 같다. 그런데 국민연금법령에서는 원칙적이고 대부분의 경우 추정소득에 의하여 기준소득월액을 정하고 있다. 어떻게 이러한 ‘추정소득’에 의한 연금보험료 산정이 헌법적으로 정당화 될 수 있는가? 소득세의 경우 추정소득에 의한 과세를 보충적이고 예외적으로 하는 이유는 이것이 담세력에 상응하는 소위 응능과세 원칙에 부합하지 않을 뿐 아니라 납세자간 과세의 형평을 심대하게 침해하기 때문이다. 따라서 적어도 소득세의 영역에서 추정소득에 의한 과세는 과세자료가 없는 등 불가피하게 소득을 추정할 만한 사유가 있을 때에만 헌법적 정당성을 갖는다. 그런데 국민연금보험료의 산정에 있어서 원칙적으로 추정소득에 의하여 기준소득월액을 정함으로써 헌법적으로 위헌성에 대한 의심을 품게 한다. 이 글은 곧 국민연금보험료 부과대상으로서의 소득이 추정소득에 의하고 있는데, 이것이 헌법적으로 어떻게 정당성을 확보할 수 있는지 여부를 살펴보고자 하는 것이다. 우선 이에 대한 외국의 법제를 보기로 한다.

Ⅲ. 외국의 입법례

1. 미국

미국은 1935년 연방 사회보장법(Social Security Act, 이하 ‘SSA’라 한다)을 제정할 당시에는 재원조달을 적립방식으로 하였으나, 1939년에 부과방식으로 변경한 이후 현재까지 부과방식으로 그 재원을 조달하고 있다. 미국은 부과방식으로 그 재원을 조달하고 있음에도 연금가입자의 납부액과 급여액을 연결하여 소득을 부분적으로 대체하도록 설계되어 있다. 따라서 미국 역시 연금보험료의 부과대상을 근로자의 경우 임금(wage) 또는 자영자의 경우 순소득(net earning)과 같은 ‘소득’을 기준으로 정하고 있다.

국민연금 홈페이지 인터넷 주소 “http://www.nps.or.kr > 연금정보> 세계의 연금제도” 중 미국편 참조

노령연금의 경우 지급액은 기본연금액의 100%를 지급하는데, 기본연금액은 가입자의 평균소득월액을 기초로 구간별 가중치를 두어 산정하고 있다. 자세한 내용은 인터넷 주소                   “http://www.ssa.gov/OP_Home/ssact/ssact-index.htm”의 index 중 Primary Insurance Amount  (이를 약칭하여 ‘PIA’라고 한다)내용 참조.

미국은 연방의 내국세입청(IRS)에서 연금보험료(Old-age, survivors, and disability insurance, 약칭하여 ‘OASDI’라고 한다) 및 건강보험료(Hospital Insurance, 약칭하여 ‘HI’라고 한다)를 일반 소득세와 함께 징수하여 이를 사회보장청(Social Security Administration)에 교부하는 방식으로 운영하고 있다. 연금보험료와 건강보험료를 징수하는 규정 역시 내국세입법(IRC)에 일반 소득세·법인세 등과 함께 규정되어 있으며 그 개념 또한 일반 소득세에서 사용하는 ‘총소득(gross income)’개념을 그대로 사용하고 여기에 사회보장목적에 따라 일부 가감을 하는 방식으로 규정하고 있다(IRC Sec. 1401(a), 1402, 3101(a), 3102, 3111(a), 3121). 사회보장 목적상 자영자의 경우 이자·배당·부동산임대 등 투자소득을 사회보장세 부과대상으로의 소득에서 제외시키고 있음은 위에서 본 바와 같다. 법문상으로  사회보험료를 ‘세(tax)’라고 하고 있으며 일반적으로 ‘사회보장세(social security taxes)’라는 용어를 광범위하게 사용하고 있다(Robert E. Heitzman, Jr., 1993: 33-112).

예를 들자면 자영업자에 대한 연금보험료 및 건강보험료를 ‘Tax on Self-Employment Income’이라 하고 있다(IRC Subtitle A, Chapter 2의 제목).

미국은 사회보장세를 크게 고용세(employment tax)와 자영세(self-employment tax)로 나누고, 고용세에서는 사용자와 근로자가 세액을 반분하여 각 분담하고(IRC Sec. 3101(a)(b), 3111(a)(b)), 자영세에서는 자영자가 전액 부담한다(IRC Sec. 1401(a)(b)). 그 세율은 자영세의 경우 자영자 ‘순소득’에 연금보험료 12.4%, 건강보험료 2.9% 합계15.3%이고, 고용세의 경우 사용자가 근로자에게 지급하는 ‘임금’에 연금보험료 6.2%, 건강보험료 1.45% 합계 7.65%이다. 고용세는 매달 임금 지급시에 위 세율 상당의 사회보장세를 원천징수하고, 사용자는 원천징수한 세액과 동일한 액수를 더하여 내국세입청에 분기별로 납부하며, 자영자는 분기별로 소득세 신고시 예정 납부하였다가 다음 연도 4월 15일까지가 기한인 소득세 신고 시 확정신고 하게 된다. 연금보험료의 부과대상 소득의 상한은 전국평균임금지수(national average wage index) 변동률에 연동하여 자동으로 결정되도록 되어 있고(SSA Sec. 230) 2009년 연금보험료의 상한은 $106,800이다. 건강보험료에 대한 소득상한은 없다.

미국 Federal Register에서 시행 전년도 11월 1일 또는 그 이전에 공식적으로 결정하여 발표하며, 인터넷 주소 “http://ssa-custhelp.ssa.gov/cgi-bin/ssa.cfg/php/enduser”에서 확인할 수 있다.

미국에서는 근로자건 자영자건 그 부과 대상 ‘소득’의 계산 규정에 대하여 내국세입법에 엄격하게 규정되어 있고, 그 규정에 따라 산출된 임금(IRC Sec. 3121(a))이나 순소득(IRC Sec. 1402(a)(b)(c))에 세율을 곱한 액이 곧바로 세액이 되어 내국세입청에 납부된다. 과납된 사회보장세는 일반 소득세와 같이 다음 연도에 환급을 받게 되거나 적당한 신탁기금에 유치될 수 있다(IRC Sec. 6402(a)(d)(3)). 따라서 미국에서는 ‘추정소득’이라는 개념이 들어설 여지가 없다. 엄격한 규정에 의하여 계산된 정확한 근로자의 ‘임금’ 또는 자영자의 ‘순소득’이라는 개념만 있을 뿐이다. 합리적이며 공평한 것을 좋아하는 미국의 특징이 사회보장세 산정에도 그대로 반영되고 있다 할 것이다.

2. 독일

독일은 세계에서 가장 먼저 공적연금을 태동시킨 나라로 1883년에 노동자를 위한 질병보험을 필두로 1884년에 재해보험, 1889년에 폐질 및 노령보험을 제정하였고, 그 이후 세계1차대전과 바이마르 공화국의 경제위기, 세계2차대전을 겪으면서 수차 사회보험에 대한 위기를 맞았음에도 이를 극복하여 정착시켰으며, 1957년에는 공적연금보험의 재정방식을 적립방식에서 수정부과방식으로 전환한 이래 지금까지 유지되고 있다(김진무외 4, 1997: 31-33). 독일 역시 월연금수급액은 가입자가 납부한 보험료, 보험가입기간 및 임금수준의 변동이라는 변수에 의하여 결정되며(전광석, 2008: 161), 따라서 연금보험료의 부과대상은 가입자의 ‘소득’이 되는 것은 당연하다.

연금보험료는 ‘보험료부과표준×보험료율=연금보험료’라는 공식에 의하여 산출되는 것이나 보험료부과표준에는 상한이 있다[독일 사회법전(Sozialgesetzbuch, 이하 ‘SGB’라 한다) Ⅵ § 157]. 보험료율을 결정하는 요소는 수입과 지출, 그리고 적립금이다. 당해 연도 12. 31.까지 유지된 보험료율은 적립금 수준이 한 달 연금급여 평균지출의 0.2배 미만이거나 1.5배를 초과하는 경우 다음 연도 1. 1.부터 변경된다(SGB Ⅵ § 158 (1)). 보험료부과표준의 상한은 매년 1. 1. 근로자의 총임금의 변동에 따라 변경된다(SGB Ⅵ § 159). 보험료율과 보험료부과표준의 상한은 매년 연방정부의 법규명령으로 제정된다(SGB Ⅵ § 160). 보험료는 사용자와 근로자가 각 1/2을 부담하고(SGB Ⅵ § 168 (1) 1), 자영업자의 경우에는 자영자 본인이 전액을 부담한다(SGB Ⅵ § 169 (1)). 2009년도 보험료율은 19.6%이고 보험료부과표준상한은 월5,400유로, 연64,800유로이다.

인터넷 주소 “http://www.bda-online.de/www/arbeitgeber.nsf/res/Position_Rente.pdf” 참조

인터넷주소  “http://www.deutsche-rentenversicherung.de/ nn_6480/SharedDocs/de/Inhalt/Servicebereich2/Lexikon/B/beitragsbemessungsgrenze.html” 참조

의무가입자의 보험료부과표준(Beitragsbemessungsgrundlagen)은 보험료 납부의무 있는 소득(beitragspflichtigen Einnahmen)이다(SGB Ⅵ § 161 (1)). 근로자의 보험료 납부의무 있는 소득은 총임금(Bruttoarbeitsentgelt)이고(SGB Ⅵ § 162 1 ; Fuchs/Preis, 2005: 672), 자영자의 보험료 납부의무 있는 소득은 전전년도의 공적 연금보험가입자의 평균소득(Durchschnittsentgelt)으로 하며, 과세자료 등에 의해 실제소득액이 입증되는 경우에는 입증되는 사업소득(Arbeitseinkommen)이 된다(SGB Ⅵ § 165 (1) 1, SGB Ⅳ § 15, §18). 자영자가 사업시작 후 3년이 되는 해까지는 평균소득의 1/2을 보험료부과표준으로 한다(SGB Ⅵ § 165 (1)). 자영자의 보험료 부과표준하한은 월400유로이다(SGB Ⅵ § 165 (1) 1).

독일의 경우 눈에 띄는 것은 자영자로서 실제 소득액이 입증되지 않는 경우에는 연금보험 가입자의 평균소득액을 보험료부과표준으로 한다는 점이다. 이는 자영자의 실제소득액을 입증하기 어려운 점이 감안된 것이기는 하나 노령연금 수급액을 매년 평균소득을 기준으로 1점을 부여하여(SGB Ⅵ § 63 (2)) 평균소득보다 낮으면 1 미만, 평균소득보다 높으면 1 초과 점수를 반영하여 산정하므로 연금보험료 납부액과 연금보험 수급액의 비례적 상관관계가 어느 정도 인정된다 할 것이어서(전광석, 2008: 161-164) 크게 부당하다고 할 수는 없다.

3. 일본

일본의 공적연금의 시초는 메이지(明治) 시대인 1875년 군인은급제도에서부터 시작하나 2차 대전 말기에 전쟁자금조달을 위하여 1944년에 후생연금보험법을 제정하여 시행하고, 1959년에는 국민연금법을 제정하여 1961년부터 시행함으로써 전국민 공적연금시대를 맞이하게 되었다. 1986년에는 후생연금보험에 가입되어 있는 노동자들 역시 국민연금에 의무적으로 가입하게 하여 복층식 국민연금 구조를 갖게 되었고, 그 이후 큰 틀은 지금까지 유지되고 있다(김진무외 4, 1997: 13-24).

국민연금의 재정은 부과방식으로 운영되고 있으므로 매달 급여 지급에 필요한 액수만큼을 피보험자들로부터 보험료로 징수하고 있고, 피보험자는 1호, 2호, 3호로 나뉘어 지는데 1호 피보험자는 일본국내에 주소를 두고 있는 20세 이상 60세미만자이고, 2호 피보험자는 후생연금보험법·국가공무원공제조합법·지방공무원등공제조합법·사립학교교직원공제법에 의한 피보험자, 조합원 또는 가입자이고, 3호 피보험자는 2호 피보험자의 배우자로서 2호 피보험자의 수입에 의하여 생계를 유지하고 있는 자이다(일본 국민연금법 7조 1항, 5조). 1호 피보험자에는 자영자·농민 등이 이에 속하는데 매달 정액의 보험료를 납부하여야 한다(일본 국민연금법 87조). 보험료는 2005년(平成17년)의 13,580엔을 기점으로 하여 그 때의 보험료 개정율을 1로 하고, 그 후 매년마다 미리 정해진 보험료액에 물가지수 등을 반영한 보험료 개정율을 곱하여 계산하고 있는데 2009년의 월 보험료는 14,660엔이다. 따라서 국민연금의 1호 피보험자에 대한 보험료의 계산에는 그 부과대상으로서의 소득 등 과세물건이 존재하지 아니한다. 그 대신 소득이 없거나 납부하기 곤란한 사정이 있는 경우 등 납부면제 사유가 광범위하게 규정되어 있다(일본 국민연금법 90조 내지 90조의 3). 2호 피보험자는 국민연금 피보험자인 동시에 피용자연금각법(일본 국민연금법 5조)에 의한 보험료를 납부할 때 국민연금기금에 대한 기여분을 동시에 납부하므로 별도로 국민연금 보험료를 납부하지 않고, 3호 피보험자 역시 2호 피보험자에 의하여 그 기여금이 납부되므로 별도로 국민연금기여금을 납부하지 않는다.

http://www.city.soka.saitama.jp

국민연금 홈페이지 인터넷 주소 “http://www.nps.or.kr > 연금정보> 세계의 연금제도”중 일본편 참조

후생연금보험의 피보험자는 적용사업소에 고용되어진 70세 미만의 자이고(일본 후생연금보험법 9조), 적용사업소는 원칙적으로 여러 종류의 산업에서 상시 5인 이상의 종업원을 사용하는 경우가 이에 해당한다(일본 후생연금보험법 6조 1항). 피보험자 및 피보험자를 사용하는 사업주는 각 보험료의 반액을 부담한다. 사업주는 그 사용하는 피보험자 및 자기가 부담하는 보험료를 납부하는 의무를 부담한다(일본 후생연금보험법 82조 1항 2항). 후생연금보험의 보험료액은 표준보수월액 및 표준상여액에 각각 보험료율을 곱하여 얻은 액수이다(일본 후생연금보험법 81조 3항). 보험료율은 2008년 9월부터 2009년 8월까지는 1000분의 153.50이고, 2009년 9월부터 2010년 8월까지는 1000분의 157.04이다. 매년 그 율은 조금씩 상승하여 2017년 9월 이후 부터는 1000분의 183.00으로 고정된다(일본 후생연금보험법 81조 4항).

보험료 부과표준에 해당하는 표준보수월액 및 표준상여액은 피보험자가 받는 보수 및 상여를 기초로 산정되어진다.  보수는 임금·급료·봉급·수당·상여 그 외의 어떠한 명칭이든지 노동자가 노동의 대가로 받는 모든 것을 말하는데, 단 임시로 받는 것 및 3개월 초과하는 기간마다 받는 것은 제외한다(일본 후생연금보험법 3조 1항 3호). 상여는 임금·급료·봉급·수당·상여 그 외 어떠한 명칭이든지 노동자가 노동의 대가로 받는 모든 것 중에서 3개월을 초과하는 기간마다 받는 것을 말한다(일본 후생연금보험법 3조 1항 4호). 표준보수월액은 피보험자의 보수월액에 기초하여 산정되는데 최저 1등급부터 최고 30등급까지 유형화되어 있고, 보수월액이 101,000엔 미만이면 표준보수월액은 98,000엔으로 정해지고 그 등급이 1등급이 되며, 보수월액이 605,000엔 이상이 되면 표준보수월액은 620,000엔으로 정해지고 그 등급은 30등급이 된다(일본 후생연금보험법 20조 1항). 매년 3월 31일에 전피보험자의 표준보수월액의 평균을 한 액의 2배에 상당하는 액이 표준보수월액의 최고등급의 표준보수월액을 초과하고 그 상태가 계속된다고 인정되는 경우에는 그 해 9월 1일부터 당해 최고등급 위에 추가하는 표준보수월액의 등급구분 개정이 가능하다(일본 후생연금보험법 20조 2항). 일본이 위와 같이 최고등급을 평균표준보수월액의 2배로 맞추려고 하는 입법은 공적연금의 상한이 무한정 올라갈 수 있는 것이 아니라 그 한계가 있다는 것을 의미하며 그 한계의 기준은 적어도 일본의 연금 납부 및 수급구조에서 평균인 소득의 2배 정도가 적정하다는 것을 보여주고 있다.

표준보수월액을 산정하는 기초가 되는 보수월액은 피보험자가 매년 7월1일 현재 고용된 사업소에 있어서 동일 전 3개월간에 받은 보수의 총액을 그 기간의 월수로 나누어 얻은 액이다. 이렇게 결정되어진 보수월액은 그 해 9월부터 다음해 8월까지 각월의 표준보수월액으로 한다(일본 후생연금보험법 21조 1항 2항). 따라서 일본 역시 후생연금보험법에 의한 보험료 부과대상으로서의 소득인 보수월액은 소득세처럼 그 소득 자체에서 일정률을 보험료로 납부하는 것이 아니라 그 해 9월부터 1년 동안 적용되는 보수월액의 기준을 그해 7월 이전 3개월 동안 얻은 보수의 평균액을 기초로 추정하고 있다. 우리의 직전년도의 소득을 기준으로 기준소득월액을 추정하는 것과 비슷한 입법이다. 일본의 경우에도 이러한 추정이 실제 보수월액과 현저한 차이를 보이는 경우에는 그 현저한 차이가 발생한 다음 달부터 표준보수월액을 변경할 수 있도록 하고 있다(일본 후생연금보험법 23조). 추정소득이 실제소득과 지나치게 괴리되는 현상을 방지하기 위한 규정이다.

표준상여액은 피보험자가 상여를 수령하는 그 달에 해당하는 상여액을 기초로 산정되어지는데, 이것에 1000엔 미만의 단수는 버리고 당해 표준상여액이 150만엔을 초과하는 경우에는 150만엔을 한도로 한다. 우리의 경우에는 직전년도 1년간 가득한 소득을 통산하므로 3개월을 초과하는 기간마다 매번 수령하는 상여도 당연히 포함되는 것이나 일본은 표준보수월액 산정을 그 해 7월 1일 이전 3개월간의 보수를 기준으로 하므로 3개월을 초과하여 매번 받는 상여를 별도로 부과표준으로서 포함하고 있는 것이다. 일본의 후생연금보험료 산정역시 실제 소득액을 기준으로 하지 아니하고, 추정소득에 의하고 있음은 우리와 같다고 할 것이나 실제소득과 추정소득의 현격한 괴리를 피하기 위하여  당해 년도 9월 1일부터 적용되는 보수월액 기준을 당해 연도 4월1일부터 6월30일까지 지급된 보수총액으로 하고 있는 점은 우리보다 실제 소득에 근접하게 소득을 추정하고 있는 예라고 보여 진다.

Ⅳ.  추정소득의 헌법적 정당성과 그 한계

1. 추정소득의 헌법적 정당성

1) 헌법재판소의 결정

우리나라 국민연금 보험료 부과대상으로서의 소득을 기초로 기준소득월액을 산정함에 있어서 가입자가 실제 가득한 소득을 기준으로 하지 아니하고 추정소득을 기준으로 산정함에 대하여 법령 형식상 헌법상 법치주의 원리의 파생원칙인 명확성원칙이나 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙 위반 및 법령 내용상 헌법상 평등권 및 재산권 침해 중 과잉금지원칙 위배라는 이유로 위헌 의견이 개진된 바 있는데(최원, 2005:  259-284), 이에 대하여 헌법재판소는 같은 이유로 제기된 2004헌가 29 위헌제청 및 2007헌바 4 헌법소원 병합사건(헌재 2007. 4. 26.선고 2004헌가29, 2007헌바4(병합) 결정)에서 국민연금법 상의 추정소득에 의한 보험료 산정이 합헌임을 결정한 바 있다.

2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정되기 전의 국민연금법에서는 보험료 산정 부과표준을 ‘표준소득월액’으로 하여 일본 후생연금보험법의  ‘표준보수월액’과 유사한 구조로 최저 1등급으로 소득월액이 225,000원 미만인 경우 표준소득월액으로 220,000, 최고 45등급으로 소득월액이 3,450,000원 이상인 경우 표준소득월액으로 3,600,000원으로 등급별로 유형화한 구조를 택하고 있었다. 위 개정 전문에서 개정이유를 ‘연금보험료의 부과기준인 표준소득월액의 등급체계는 신축적인 조정이 어렵고 전산 발달에 따라 실익이 없으므로 등급제를 폐지하고, 가입자의 소득월액을 기준으로 하여 대통령령으로 정하는 금액을 기준소득월액으로 하여 연금보험료를 부과하도록 함.’이라고 한다.

과잉금지원칙 위반 여부를 판별하는 기준은 첫째, 목적의 정당성, 둘째, 방법의 적절성, 셋째, 최소침해성, 넷째, 공익과 사익의 비교형량이다.

합헌 결정의 판시 주요 내용은 “우리나라의 국민연금이 강제가입제도를 취하고 있는 것은 사회보험의 하나로서 소득재분배 기능을 담보하기 위한 것임은 부정할 수 없고, 연금보험료와 급여와의 관계를 어떻게 정할 것인가 하는 것은 사회적 효율성과 개별적 공평성을 고려하여 입법자가 적절하게 선택하는 것으로서 연금보험료와 급여 사이에 반드시 비례관계를 상정할 것은 아니며, 실제로 우리 국민연금의 경우 최고등급 소득자도 자신이 부담한 연금보험료의 합계액보다는 많은 금액의 급여를 수령하게 되므로 지금 당장 보험료 납부의무를 진다고 하여 조세와 유사하다거나 국민에게 부담적 성질을 갖는 제도라고 단정할 수 없어 국민연금 보험료의 부과 근거 규정을 조세법규와 동일시할 수 없고 그 심사기준이 완화될 수 있다”는 것이다. 헌법재판소는 이와 같은 내용의 결정을 수차 반복하였다(헌재 2001.2. 22.선고 99헌마365결정; 헌재2007.8.30.선고 2004헌바88결정).

실액 과세가 추정소득에 의한 과세보다 우수한 것은 부담의 공평성 때문이다. 예를 들자면 지역가입자로서 독신 남인 갑과 을은 모두 월 360만원의 소득을 실제 가득하고 있는데, 갑은 실제 소득 그대로 공단에 월360만원을 신고하였으나, 을은 실제 소득을 신고하지 아니하여 공단이 가입자의평균소득월액으로 을의 소득을 추정하였다고 가정하여 보자. 후술하는 바와 같이 월360만원의 소득을 얻고 있는 독신 남의 경우 그 수익비가 1에 미치지 못한다고 할 경우 실제소득을 신고한 갑은 연금보험료의 납부로 인하여 손해를 보고 있고, 부도덕하게 실제 소득을 신고 하지 않은 을은 그 수익비가 1을 훨씬 초과하여 이익을 보고 있다. 같은 소득을 얻고 있음에도 추정소득에 의한 보험료 부과로 인하여 갑은 손해, 을은 이익을 보고 있는 결과를 가져오는 것이다. 이는 일반적 공평의 관념에 어긋나고, 만약 이것이 보험료가 아닌 조세라고 한다면 이와 같은 불공평은 헌법상 평등원칙 내지는 조세공평주의 입장에서 도저히 용인되어지지 않을 것이다. 조세의 영역에서 실액과세가 추정소득에 의한 과세보다 헌법의 제 원리에 합치한다는 점에 대해서는 이론이 없다. 그런데 우리 국민연금법에서는 실액부과 방식을 원칙적으로 사용하지 아니하고 추정소득에 의한 보험료 부과방식을 원칙적으로 사용하고 있다. 미국의 입법례에서 보는 바와 같이 우리의 경우도 얼마든지 실액부과방식을 들여 올 수 있다. 물론 실액부과방식을 도입하기 위하여 징수업무를 미국처럼 국세청으로 이관하여야 문제 등 기술적으로 해결하여야 할 문제도 있고, 자영자의 세원을 투명하게 하여야 하는 과세기반 확충의 문제 등도 있다. 그럼에도 우리 국민연금은 왜 실액부과제도를 택하지 아니하고 추정소득에 의한 부과를 하고 있는 것일까? 이는 보험료 산정의 용이성 및 징수의 편의성 때문이라고 본다. 그런데, 이에 대한 실천적, 대안적 논의는 행정적·경제적·사회적 측면 등 또 다른 분석을 필요로 하고 법학 논문인 이 글의 범위를 넘는 것이므로 이에 대한 해답을 찾는 일은 다른 제현의 도움을 빌리고, 일단 우리 국민연금법이 추정소득에 의한 부과 구조를 택하고 있음을 전제하면서 이를 토대로 ‘그렇다면 국민연금은 조세와 어떤 차이가 있어서 이러한 원칙적 추정소득에 의한 보험료 부과가 정당화 되는 것인가?’에 대한 해답을 찾아보고자 한다.

헌법재판소의 입장은 연금보험료 부담의 공평에 대하여 엄격한 기준을 가진 조세 법규의 시각에서 보면 추정소득에 의한 연금보험료 부과 기준은 그 헌법적 한계를 넘는다고 볼 수 있을 것이나 국민연금제도는 사회연대의 원리에 소득재분배기능을 한다 하더라도 그 반대급부인 급여를 수령하게 되므로 조세로는 볼 수 없어 비록 그 부과표준 산정이 추정소득에 의한다 할지라도 가입자간 부담의 공평을 크게 해하지 않는다는 것이다. 위 판시 내용으로 보더라도 헌법재판소는 ‘연금보험료와 급여 사이에 반드시 비례 관계를 상정할 수 없다’고 하면서도 ‘최고등급 소득자도 자신이 부담한 연금보험료의 합계액보다는 많은 금액의 급여를 수령하게 된다.’는 점을 합헌이유의 중요한 근거로 삼았다. 헌법재판소가 ‘반드시 비례 관계를 상정할 수 없다’고 하고 있음은 국민연금이 사회보험의 일종으로서 소득재분배가 가능하다는 원칙적 선언을 하고 있는 것일 뿐 아니라 납부액에 대한 수급액의 비율을 모든 소득 계층에 동일하게 할 필요는 없는 것이라는 취지이며, 그러함에도 그 말미에 ‘최고소득자의 수익비’에 대하여 항상 언급하고 있음은 그 소득재분배의 한계에 대한 하나의 기준을 적시하고 있는 것으로 보아야 한다.

실제 헌법재판소에서 위와 같은 판시를 한 사건 모두 심리과정에서 국민연금 구조상 최고소득자의 납부액과 수급액이 비교되어졌고, 공단 또는 정부는 헌법재판소를 설득하는 주요한 방편으로 이러한 납부액에 대한 수급액의 비율 즉, 수익비를 적극 활용하였다.

또한 헌법재판소는 국민연금 보험료 강제징수규정이 재산권 침해에 대한 과잉금지원칙 위배라는 주장에 대하여 “연금보험료의 납부에 있어서도 소득상한선을 360만원을 최고소득으로 간주하여 이에 대하여만 보험료를 부과하고 있으므로 고소득자들의 경우 위 소득을 넘는 부분에 대하여는 국민연금법상 아무런 보험료 부과 없이 각자의 자율적인 선택에 맡겨져 있어 필요한 최소한도로 그 선택권이 제한된다고 볼 것이다(헌재 2001. 2. 22.선고 99헌마365 결정).”고 하면서 국민연금 강제 부과 규정이 과잉금지원칙 중 최소침해성 범위 내에 있음을 판시한 바 있다.

위와 같은 헌법재판소의 입장을 다시 한 번 정리하자면 ‘현행 국민연금제도는 상호부조의 원리에 입각한 사회연대성에 기초하여 고소득층에서 저소득층으로, 근로세대에서 노년세대로, 현재 세대에서 미래세대로 국민간의 소득재분배 기능을 함으로써 사회적 시장경제질서에 부합한다.’고 하면서 그 소득재분배의 한계 내지 과잉금지원칙 위배의 한계선을 ‘국민연금 부과 구조상 최고소득자도 납부한 보험료에 비하여 급여가 많다.’ 거나 ‘보험료 부과대상으로서의 소득 상한선을 일정하게 제한하여 그 이상의 소득에 대하여는 선택권을 침해하지 않는다.’는 점을 들고 있다. 이를 역으로 해석하면 최고소득자의 경우 받는 급여가 납부한 원금에 미치지 못한다거나 소득상한이 최소침해성의 범위를 넘어 지나치게 상향되면 이는 헌법적 한계를 일탈할 것이라는 결론에 이르게 된다. 즉 추정소득에 의한 보험료 부과가 헌법적으로 정당화 되는 이유는 가입자 누구나 내는 돈에 비하여 받는 돈이 많고, 일정한 기준의 소득 상한선이 설정되어 있어 필요 최소한의 범위 내에서만 연금보험료 부과를 하고 있다는 것으로 이를 헌법적으로 표현하면 국민의 재산권을 침해하지 않고, 소득재분배 역시 과잉금지원칙의 범위 내에서 이루어지고 있다는 것이다.

2) 헌법적 한계는 어디인가?

우리 헌법 제119조 제1항은 「대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 기본으로 한다.」고 하고 있다. 이는 경제적· 사회적 체제에 수반된 빈곤·억압·착취 등의 배제를 목적으로 하여 계급투쟁 이론에 따라 혁명적 방식으로 사유적 생산양식을 배제하고 그 수단으로 국가권력을 장악하며, 계획경제의 도입 등 사회질서의 혁명적 개혁을 꾀하는 ‘사회주의’내지 ‘공산주의’ 또는 ‘계획경제’ 내지 ‘통제경제’를 우리 헌법이 배격하고 있음을 천명한 것이다(권영성, 1994: 186). 그러면서도 동조 제2항은 「국가는...적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 구할 수 있다.」고 하고, 한편으로는 헌법 제34조 제1항에서 「모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.」라고 하면서 동조 제2항에서 「국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.」고 하고 있다. 이는 우리의 헌법이 ‘사회국가 원리’ 내지 ‘사회적 시장경제질서’를 지향하고 있음을 말하는 것으로 헌법재판소 역시 ‘사회보험은 사회국가원리로부터 도출된다.’고 하면서 우리나라를 ‘사회국가’로 칭하는데 주저하지 않고 있다(헌재 2000. 6. 29.선고 99헌마289 결정)  사회국가원리 또는 사회적 시장경제질서는 자유방임주의 내지는 자본주의적 시장질서보다는 좀 더 실질적 자유와 평등을 실현하기 위하여 국가의 개입을 필요 최소한도에서 허용하는 원리라거나(허영, 2006: 155-156) 사유적 생산양식의 골간을 계속 유지하면서 의회주의적 방식에 따라 사유적 생산양식에 수반되는 이기적 위험성과 그 비능률성을 시정하고 아울러 사유적 생산양식을 점진적으로 변경시키려는 원리라고 하고 있다(권영성, 1994: 186). 우리 헌법이 사회국가원리에 의한 필요 최소한도의 소득재분배를 수인하고 있고, 한편으로는 사회주의 내지 통제경제를 배격하고 있으므로 그 소득재분배적 기능을 가지는 사회보험 입법에 있어서 어느 정도의 소득재분배 내지 사경제 주체에 대한 국가의 강제적 개입이 어디까지 정당화될 것인가에 관하여 명확하게 선을 긋는다는 것은 쉬운 일이 아니다. 그러한  소득재분배의 헌법적 한계는 그 시대적·문화적·경제적 배경에 따라서 달라질 수 있는 것이고, 개별 경제주체의 선호는 그 사람이 처한 경제적·문화적 환경에 따라 천차만별로 나타날 것이다. 그러나 현실은 모두를 만족시킬 수는 없다. 우선은 국민을 대표하는 의회에 의하여 그 한계선이 그어지고, 그 한계선이 적정한지 여부에 대하여 그러한 입법으로 피해를 보고 있다고 생각하는 국민에 의하여 헌법재판소에 제소되어져 그 위헌 여부가 판가름 되게 된다.  그렇다면 우리의 국민연금에서 소득재분배의 헌법적 한계는 어떤 것인가?

우선 미국·독일·일본의 입법례에서 살펴본 바와 같이 모든 국가에서 국민연금 보험료의 상한을 설정하고 있다. 대략 그 상한이 일본의 후생연금보험에서 본 바와 같이 평균소득월액의 2배정도 선에서 정해지고 있다. 위와 같은 상한은 왜 설정하는 것인가? 만약, 보험료 부과 소득에 대한 상한 없이 전 가입자에 대하여 소득비례로 동일한 보험료율에 의한 해당 보험료를 징수하고, 수급액도 가입자에 의하여 기여된 몫과는 아무런 상관없이 가입자 모두에게 동일한 액수를 지급한다면 이는 헌법적으로 용인되어 질 수 있는가? 적어도 국민건강보험과는 달리 국민연금에 있어서 왜 그러한 입법은 어느 나라도 택하지 않고 있는 것인가? 보험료 부과 소득 상한이 있다고 한다면 그 상한선은 어디여야 하는가? 우리 헌법 테두리 내에서 그러한 상한 또는 한계를 찾을 수 있는 것인가?

국민연금의 가장 주요한 목적은 노후보장인 것이며, 보험료 납부액과 수급액 사이에 상관관계를 설정하고 소득대체방식에 의한 구조를 가지고 있는 이상 가입자는 자신의 기여분이 자신의 노후에 사용되어진다는 최소한의 믿음이 이러한 구조를 지탱하고 있다고 보아야 하며, 그러기 위해서는 납부액과 수급액이 적어도 동일 또는 그 이상이어야 한다. 만약, 납부액보다 수급액이 적다면 누구도 자발적으로는 보험료를 납부하지 않을 것이다. 왜냐하면 사금고 즉, 일반은행에 각자 개별적으로 적립하는 것이 공적연금제도를 이용하는 것보다 훨씬 유리하기 때문이다. 물론 자선을 하는 마음으로 기꺼이 연금보험료 기금에 기여할 수 있는 사람도 있다는 것을 부인하지 않는다. 그러나 경제학·법학 등 대다수 학문이 그러하듯이 개인의 인권과 관련하여 합리적 통상인의 기준에서 자신의 이익을 극대화하는 것이 사람이라는 전제에서 출발한다. 즉, 위와 같이 납부액보다 수급액이 적은 구조는 피해자에 대한 재산권의 침해가 되는 것이며, 한편으로는 헌법재판소의 판례에서 거시하는 바와 같은 자유권적 기본권의 하나인 자율적 선택권에 대한 제한이 되는 것이다.

그런데, 가입자 대다수 대하여는 납부액보다 수급액이 많은데 일부 특정 계층에 대하여는 납부액에 비하여 수급액이 적은 경우는 헌법적 정당성을 가질 수 있는가? 우리 헌법 제11조는 「모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별· 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.」고 하고 있다. 즉, 소수자의 인권이라도 평등의 원칙에 의하여 보호되어야 한다는 것이다. 장애인에 대한 차별이나  소수 인종에 대한 차별이 헌법적으로 용납되지 않는 근거와 같은 논리이다. 일부 소수라 하더라도 그것이 헌법적 테두리 내에 있어야 하는 것이며, 소수자가 항상 차별을 받고 있는 구조라고 한다면 이는 헌법적 한계를 벗어나는 것이다.

우리 국민연금 구조에 있어서 가장 피해를 쉽게 당할 수 있는 특수한 계층은 어디인가? 이를 위 헌법재판소가 추정소득의 헌법적 정당화 한계로 제시하고 있는 납부액과 수급액과의 관계, 소득상한선의 설정 등과 관련하여 한계선상에 머무를 가능성이 있는 가입자 집단을 찾아보면 다음 세 가지 관점에서 시도되어질 수 있다. 첫째, 혼인을 한자와 하지 않은 자 사이에 평등권적 관점에서 혼인을 하지 않은 자가 혼인을 한 자에 비하여 상대적 차별을 받고 있다. 그러한 이유는 혼인을 하지 않은 자는 같은 보험료를 납부하고도 유족연금을 수령할 수 없기 때문이다. 둘째, 소득이 적은 자와 많은 자를 비교하여 보면 소득이 많은 자가 상대적 차별을 받고 있다. 그 이유는 우리 국민연금법상 기본연금액의 수급구조에서 평균소득월액을 기본으로 하고 거기에 가입자가 기여한 기준소득월액을 가산하는 구조를 띄고 있어 소득이 많은 자 일수록 그 수익비가 낮도록 설정되어 있기 때문이다. 셋째, 남녀의 성별로 비교하여 보면 남성이 여성에 비하여 차별을 받고 있다. 그 이유는 여성이 남성에 비하여 기대여명이 높기 때문에 같은 보험료를 납부하고도 수급액이 월등히 많기 때문이다. 국민연금 구조에 있어서 가장 헌법적 한계 선상에 가까이 있거나 또는 그 선을 넘었는지를 판단하기 용이한 특수한 계층 내지 집단은 위 세 가지 기준에서 가장 열위에 있는 ‘고소득 독신 남’ 이다. 즉, 고소득 독신남의 경우는 전체 가입자 중 소수의 자로서 이들 역시 헌법적 한계 내에서 차별을 받아서는 아니 된다. 혼인을 하지 않았다는 이유로, 소득이 많다는 이유로, 남자라는 이유로 헌법적 한계를 일탈하는 방식의 차별을 받아서는 아니 되는 것이다. 그들의 재산권 자유권 등 포괄적 인권이 국민연금의 합헌적 테두리 내에 있다고 한다면 이는 다른 대다수 가입자 등 역시 헌법적 문제를 야기하지 않는다는 것을 의미하고, 만약 고소득 독신남이 헌법적 테두리 선상이나 바깥에 위치하고 있다고 한다면 고소득 독신 남을 포용하는 쪽으로 그 한계를 재설정하여야 하는 헌법적 부담을 갖는다는 것을 의미한다. 즉, 고소득 독신남이 국민연금의 헌법적 테두리 가장 바깥에 위치하고 있음을 의미한다. 그렇다면, 현행 국민연금 구조상 고소득 독신남이 보험료 납부액보다 연금 수급액이 많다고 한다면 헌법적 정당성을 갖는다고 할 것이고, 반대로 납부액보다 수급액이 적다고 한다면 헌법적 한계를 일탈하고 있다고 볼 수 있다. 이는 어디까지나 헌법적 한계를 찾기 위한 방편으로 ‘고소득 독신남’을 이용하는 것이지, ‘고소득 독신남’은  ‘저소득 혼인녀’ 보다 차별받는 것이 헌법적으로 용인되어질 수 있는 ‘다른 것은 다르게’ 라는 상대적 평등의 관점을 논하려고 함이 아니다.

우리 국민연금이 적립방식을 택하고 있는 점과 또한 국민연금을 통하여 사회적 통합을 이루어 국가와 사회에 대한 긍정적 사고를 함양하기 위하여 자신이 매달 납부하는 보험료 보다 더 많은 액수의 연금급여를 받아야 하는 것은 자유와 창의를 기본으로 하면서 이에 대한 국가의 시장에 대한 개입가능성을 열어두고 있는 사회적 시장경제질서 내에서의 당연한 요청이라 할 것이다. 왜냐하면 적어도 국민연금 구조에서 소수의 자라 하여 일방적으로 그 희생만을 강요당하여서는 사회적 통합 및 국민연금 제도에 대한 자발적 협조를 이끌어 낼 수 없고 헌법적으로는 재산권을 포함한 자유권적 기본권에 대한 침해를 야기하기 때문이다.

현행 국민연금 구조상 과연 고소득 독신남이 납부한 보험료 원금 이상을 연금급여로 수령할 수 있도록 설계되어 있는지 살펴보고 그 한계를 찾아보도록 한다.

2. 보험료와 급여의 관계

1) 급여의 종류

국민연금법상 급여는 노령연금·장애연금·유족연금·반환일시금으로 모두 4종류이다(법 49조). 노령연금은 가입기간이 20년 이상인 가입자 또는 가입자였던 자에 대하여는 60세가 된 때부터 그가 생존하는 동안 노령연금을 지급한다(법 61조 1항). 노령연금이 국민연금 급여의 중핵임은 의문의 여지가 없다. 국민연금의 탄생 배경이 국민의 노후 소득보장에 있기 때문이다. 그런데 노령연금을 수령하는 시기는 국민연금법 부칙에 의하여 장래 수급개시연도에 따라 점차 그 나이가 상향되어 2033년 이후에는 65세가 된 때까지 늦추어지도록 되어 있다. 따라서 2009년 현재 만41세 이하의 가입자에 대하여는 65세가 된 때부터 노령연금 급여를 수령할 수 있다. 노령연금액은 기본연금액에 부양가족연금액을 더한 금액으로 되어 있고(법 63조 1항), 기본연금액은 다음과 같은 산식에 의하여 산정된다(법 51조).

2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 국민연금법 부칙 8조에는 급여의 지급연령에 관한 적용례가 규정되어 있는데 “급여에 관한 지급연령은 그 지급연령에 관한 각각의 규정에도 불구하고 그 지급연령에 2013년부터 2017년까지는 1세를, 2018년부터 2022년까지는 2세를, 2023년부터 2027년까지는 3세를, 2028년부터 2032년까지는 4세를, 2033년 이후에는 5세를 각각 더한 연령을 적용한다.”고 되어 있다.

기본연금액=1.2(A+B)×(1+0.05n)

A: 연금수급 전 3년간 전체 가입자의 평균소득월액의 평균액

B: 가입자 본인의 가입기간 중 기준소득월액의 평균액

n: 20년을 초과하는 연수이다.

부양가족연금액은 수급권자가 그 권리를 취득할 당시 그에 의하여 생계를 유지하고 있거나 노령연금 또는 장애연금의 수급권자가 그 권리를 취득한 후 그 자에 의하여 생계를 유지하고 있는 배우자에 대하여는 연 15만원, 18세 미만이거나 장애등급 2급 이상인 자녀에 대하여는 연 10만원, 60세 이상이거나 장애등급 2급 이상인 부모에 대하여는 연 10만원을 지급한다(법 52조 1항). 장애연금은 가입 중에 생긴 질병이나 부상으로 완치된 후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는 동안 장애 정도에 따라 지급하는 연금이다(법 67조 1항). 유족연금은 노령연금수급권자 등이 사망하면 그 배우자 등 유족에게 지급하는 연금이다(법 72조 1항). 반환일시금은 가입기간이 10년 미만인 자가 60세가 된 때 연금이 아닌 일시불로 지급하는 금액이다(법 77조 1항).

위와 같은 종류의 연금 급여 중 노령연금이 그 중핵에 있음은 위에서 본 바와 같고 그 중에서도 기본연금액이 가장 중요하다고 할 것이다. 가입자가 부양가족이 있건 없건, 장애를 야기하는 사고 발생이 있건 없건 상관없이 노후에 수령하는 것은 기본연금액이기 때문이다.

2) 납부한 보험료와 수령한 급여의 비교

납부한 보험료액과 수령하는 연금 수급액을 현시점에서 정확하게 비교하기란 물리적으로 불가능하다. 왜냐하면 보험료를 납부하는 때와 연금급여를 수령하는 때가 동시점이 아니라 시간에 따라 돈 가치가 변함으로 인하여 납부한 때의 수액과 수령한 때의 수액을 단순 비교 할 수 없기 때문이다. 시간의 돈 가치를 결정하는 요소는 이자율·물가상승율 등 다양한 기준이 있을 것이라 생각되나 장래의 이자율이나 물가상승율 등을 현재 알 수 없으므로 납부한 보험료액과 연금급여액을 비교하기 위하여서는 이러한 변수를 배제하고 납부와 동시에 수령하는 것으로 가정하여 단순 비교하여 볼 수밖에 없다. 즉, 국민연금법에서 수령액을 계산할 때 수령시점에서 고려하도록 되어 있는 전국소비자물가변동률·연도별재평가율(법 51조)에 따른 조정을 하지 아니하고 납부한 액과 수령한 액을 수치상으로 단순 비교하기로 한다. 또한 현재 시점에서 시간이 멈춰있는 것으로 가정하고 납부액과 급여액을 비교하므로 위 A값은  2007년의 당시의 실제 평균소득월액인1,691,000원으로 정한 후 향후 변동이 없다고 가정하고, B값은 최고소득자의 기준소득월액 또는 표준소득월액이므로 현재 기준인 3,600,000원으로 고정시키고 향후 변동이 없다고 가정한다. 남녀의 기대여명이 다르므로 통계청에 의하여 작성된 가장 최근인 2007년 완전생명표에 따른 기대여명을 기준으로 하고 향후에도 변동이 없다고 가정한다. 또한 부양가족이 있는 경우 부양가족연금액 및 유족연금액 등까지도 급여액에 포함하여 계산하여야 하나 논의의 단순화와 어차피 이 글의 취지가 헌법적 한계에 가장 가까이 있는 계층인 고소득 독신 남자의 경우에도 과연 급여액이 납부액보다 많은지를 확인하기 위하여 급여액을 단지 기본연금액만으로 한정하여 산정하기로 한다. 연금가입자가 되는 시점은 국민연금법 제9조에서 대학 군복무를 마친 시점을 27세가 되는 때로 보고 지역가입자 제외 시점을 정하고 있으므로 대개 고소득자의 경우 대학과 군복무를 정상적으로 마치고 취업을 하는 때인 27세가 되는 때부터 가입하는 것으로 가정해 본다. 여성의 경우에는 군복무 기간이 없으므로 25세가 되는 때부터 가입하는 것으로 가정하여 산정한다. 즉, 현재 시점에서 기대여명 통계를 확인할 수 있는 가장 최근인 2007년에 남성의 경우 27세, 여성의 경우 25세인 가입자가 그들의 최초 노령연금 수급개시연령인 65세가 되는 때부터 그들의 기대여명 종료시까지 기본연급액을 수령하는 것으로 가정한다. 또한 지역가입자의 연금보험료로 기준소득월액의 9%를 가입자가 전액 부담하나 사업장가입자의 연금보험료는 가입자와 사용자가 반씩 부담함에도 만약 국민연금제도가 없다고 한다면 사용자가 부담하는 보험료의 반액을 근로자에게 전부 임금으로 지급하였으리라고 가정하고 즉, 사업장가입자의 경우에도 가입자가 9% 전액을 연금보험료로 납부한다고 가정한다.

2007년 0세인 남자의 기대여명은 76.13년이고, 여자의 기대여명은 82.73년이며 남녀를 구별하지 아니한 전체의 기대여명은 79.56년이다.

기대여명은 의료기술 발전 및 생활습관 개선에 따라 장래에 증가할 수 있는 여지는 있으나 현재 시점에서 수십 년 후의 기대여명의 변화를 객관적 자료에 의하여 계측할 수 없으므로 부득이 현재의 기대여명이 계속되리라고 가정한다.

2007. 7. 23. 법률 제8541호로 국민연금법이 개정되면서 그 부칙 제20조에서 2008년부터 2028년까지 기본연금액의 상수가 1.5에서 매년 1천분의 15씩 감축되어 1.2로 축소되도록 되어 있으나, 본문에서 수급자를 2007년 시점에서 남자 27세와 여자 25세로 가정하였으므로 남자는 65세가 되는 때인 2045년부터, 여자는 2047년부터 각 노령연금을 수령하게 됨으로 위 부칙의 적용을 받지 않게 된다. 이에 대하여 위 부칙 상수의 적용을 받는 연령인 2007년 기준으로 40대, 50대 등의 수익비도 검증되어 질 수 있는 것이나 이 글의 취지가 현재 국민연금 구조상 가장 열위에 있는 자를 찾아 그 수익비를 밝혀 그 헌법적 한계를 설정하는데 있는 것이므로 이는 무익한 일이다.

그런데 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 국민연금법이 개정되면서 그 기본연금액이 축소 변경되었다. 따라서 위 각 헌법재판소 결정의 구체적 규범통제의 대상이 되는 사안이 발생한 당해 연도 즉 위 국민연금법 개정 전의 기본연금액과 개정 후의 기본연금액을 각 비교 대상으로 삼아 별도로 납부액과 비교하여 보기로 한다.

(1) 개정 전 비교

개정 전(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정되기 전의 국민연금법) 기본연금액의 산식은 다음과 같다.

기본연금액=1.8(A+B)×(1+0.05n)

2007. 1. 1. 기준으로 만 27세가 되는 남자와 만 25세가 되는 여자, 그리고 남녀 구별하지 않고 만25세가 되는 전체가입자의 경우 표준소득월액이 3,600,000원이고 독신으로 부양가족 없이 통계표 상의 기대여명을 산다고 가정할 경우 기본연금액이 납부액보다 많은지를 확인하기 위하여 양자를 비교하여 보면 다음 <표1>과 같다. 단, 2007년 생명표에 따르면 만 27세 남자의 기대여명은 50.02년이고, 만25세 여자의 경우 기대여명은 58.4년이며 남녀를 포함한 전체인구의 기대여명은 25세 기준으로 55.32년인데 계산의 편의를 위하여 소숫점 이하 절사한다.

남자, 여자, 전체 3개로 나누어 납부액을 계산한 수식은 다음과 같다. 단, 위 기대여명에 따라 남자는 만27세 때부터 만60세 되는 때까지 33년간, 여자는  만25세부터 만60세 되는 때까지인 35년간, 전체는 만25세부터 만60세 되는 때까지인 35년간 납부하는 것으로 가정한다.

남자: 3,600,000×9%×12×33=128,304,000원

여자: 3,600,000×9%×12×35=136,080,000원

전체: 3,600,000×9%×12×35=136,080,000원

남자·여자·전체로 각 나누어 수령할 급여액을 계산한 수식은 다음과 같다. 단, 위 기대여명에 따라 2007년 당시 만27세 되는 남자는 만76세가 되는 때까지 생존하므로 만65세 되는 때부터 만76세가 되는 때까지 11년간 노령연금을 수령하고, 같은 해 만25세인 여자는 만82세 되는 때까지 생존하므로 만65세 되는 때부터 만82세 되는 때까지 17년간 노령연금을 수령하고, 같은 해 만25세인 전체가입자는 만79세 되는 때까지 생존하므로 만65세 되는 때부터 만79세 되는 때까지 14년간 노령연금을 수령한다. 2007년 당시 A값은 실제 통계에 의하여 도출된 1,691,000원이다.

남자: 1.8(1,691,000+3,600,000)×(1+0.05×13)×11=172,856,970원

여자: 1.8(1,691,000+3,600,000)×(1+0.05×15)×17=283,333,050원

전체: 1.8(1,691,000+3,600,000)×(1+0.05×15)×14=233,333,100원

<표1> 보험료 납부액과 급여액의 비교표(개정 전)

	납부액	급여액
남	128,304,000원	172,856,970원
여	136,080,000원	283,333,050원
전체	136,080,000원	233,333,100원

위 표에서 보는 바와 같이 개정 전의 기본연금액 기준으로 급여액을 산정하면 남자의 경우 납부액보다 급여액이 1.35배 많고, 여자의 경우는 2.08배 많고, 전체가입자 기준으로는 1.71배 많다. 헌법재판소의 위 각 결정은 개정 전의 연금급여액을 기준으로 ‘최고등급 소득자도 자신이 부담한 연금보험료의 합계액보다는 많은 금액의 급여를 수령하게 된다.’고 하면서 국민연금의 강제 부과, 추정소득에 의한 국민 연금 부과에 대하여 위와 같은 수익비를 합헌을 결정하는 주요한 근거로 적시하였던 것이다.

(2) 개정 후 비교

개정 후(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 국민연금법) 기본연금액의 산식은 다음과 같다.

기본연금액=1.2(A+B)×(1+0.05n)

개정 후인 2007. 8. 1. 기준으로 만27세 되는 남자와 만25세 되는 여자, 그리고 만25세 되는 남녀를 구별하지 아니한 전체가입자의 경우 표준소득월액이 3,600,000원이고 독신으로 부양가족 없이 통계표 상의 기대여명을 산다고 가정할 경우 기본연금액이 납부액보다 많은지를 확인하기 위하여 양자를 비교하여 보면 다음 <표2>와 같다. 나머지 조건은 국민연금법 개정 전과 같다. 따라서 납부액은 개정 전과 동일한데 법률의 개정으로 인하여 수급액만 줄어들었으므로 수급액의 수식만 보기로 한다.

남자: 1.2(1,691,000+3,600,000)×(1+0.05×13)×11=115,237,980원

여자: 1.2(1,691,000+3,600,000)×(1+0.05×15)×17=188,888,700원

전체: 1.2(1,691,000+3,600,000)×(1+0.05×15)×14=155,555,400원

<표2> 보험료 납부액과 급여액의 비교표(개정 후)

	납부액	급여액
남	128,304,000원	115,237,980원
여	136,080,000원	188,888,700원
전체	136,080,000원	155,555,400원

남자의 경우에는 크지는 않지만 급여액이 납부액에 비하여 약 1300만원 정도 적게 산출되었고 수익비는 약 0.9배이다. 여자의 경우에는 여전히 1.39배 정도 급여액이 납부액에 비하여 많고 전체가입자의 경우에는 수익비가 1.14배 정도로 약간 많다. 국민연금법의 개정으로 인하여 기대여명이 짧은 남자에게 여자보다는 더 불리한 결과를 야기하게 된 것이다.

3. 현행 법령의 헌법적 평가

국민연금의 보험료에 있어서 정부는 재정안정을 위하여 당초 고부담 저급여로 개정이 불가피하다고 주장하다가 결국 정치적 타협으로 2007. 7. 23. 국민연금법 개정에서 보험료 부담은 기존과 동일하게 기준소득월액의 9%로 유지하면서 단지 급여만 기본연금액 산정 시 곱하는 배율의 상수를 1.8에서 1.2로 낮추었다. 그 결과 위 <표2>에서 보는 바와 같이 고소득 독신 남자의 경우는 납부액보다 급여액이 다소 적게 되었다. 고소득 독신남의 경우 국민연금 보험료의 납부로 인하여 사실상 원본의 잠식을 야기하고 있는 것이다. 국민연금이 아닌 사보험이나 일반 저축에 가입할 경우 이보다 훨씬 더 좋은 수익률을 누릴 수 있을 것이라는 것은 충분히 예측할 수 있는 일이다. 헌법재판소의 기준으로 보아 개정 후의 법률이 단정적으로 위헌이라고 말할 수는 없다 할지라도 현행의 국민연금 부과 규정이 헌법적 한계를 일탈하고 있음은 어렵지 않게 알 수 있다. 즉 ‘고소득자라 하더라도 자신이 납부한 보험료 보다 많은 액수의 급여를 받으므로 위헌이 아니다.’라는 논리는 더 이상 설 수 없게 되었다는 것이다.

만약, 현재의 구조에서 보험료율을 조금이라도 올린다던지 또는 급여액을 조금이라도 더 낮춘다거나 보험료부과소득상한을 조금이라도 상향시킨다면 헌법상 고소득 독신 남자 등 특정 계층에 언제나 희생을 강요하게 되는 헌법상 평등권 위반의 문제를 야기할 것이고, 재산권 침해와 관련하여 과잉금지의 원칙 중 방법의 적절성, 최소침해성, 공익과 사익을 비교형량 했을 때 달성하고 하는 공익보다는 그로 인하여 침해를 받은 사익이 더욱 커 이익교량의 원칙에 위배하는 결과를 더욱 심화시키게 된다. 그러한 경우 가입자간 부담의 공평을 희생할 수밖에 없는 추정소득에 의한 보험료 부과 규정 역시 조세와 마찬가지로 그 헌법적 정당성을 상실하게 될 것이다.

4. 헌법적 한계의 설정

현재 국민연금의 구조에서 헌법적 한계는 그 한계와 가장 근접하여 있는 독신 남성이 납부하는 보험료와 수령하는 급여액이 같은 점에서 설정되어야 한다. 이는 국민연금법 제51조의 기본연금액 공식상 A값인 평균소득월액과 B값인 기준소득월액의 비율로 표현될 수 있다. 외국의 입법례에서 보듯이, 일본 후생연금보험법에서 A값과 B값의 비율을 항시 1:2 정도로 고정시키려고 하고 있는 점이나 미국에서는 연금보험료의 부과대상 소득의 상한이 전국평균임금지수(national average wage index) 변동률에 연동하여 자동으로 결정되도록 되어 있는 점 그리고 독일 역시 보험료부과표준의 상한을 매년 1. 1. 근로자의 총임금의 변동에 따라 변경시키고 있는 점 등을 보더라도 그 한계 설정의 필요성을 알 수 있다.

우리 국민연금법상 독신 남성의 A값과 B값의 비율을 2007. 8. 1. 기준으로 만20세, 만30세, 만40세인 남성을 각 비교하여 보면 다음 수식으로 나타낼 수 있다. 항등식의 좌측은 평생 납부하는 보험료이고, 항등식의 우측은 평생 수령하는 수급액이다.

20세: (B×9%×12)×40=1.2(A+B)(1+0.05×20)×11

30세: (B×9%×12)×30=1.2(A+B)(1+0.05×10)×11

40세: (B×9%×12)×20=1.2(A+B)(1+0.05×0)×12

2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 국민연금법 부칙 제8조에 의하여 2007. 8. 1. 만40세인 남성은 만64세가 되는 때인 2031년부터 급여액을 수령하여 남자의 기대여명 종료시점인 76세가 되는 2042년까지로서, 수급기간이 만20세와 만30세 보다 1년 늘어난 12년이 된다.

위 항등식에 따라 납부액과 수급액이 동일하여 지는 A값과 B값의 비율의 산출 내용은 아래 <표3>과 같다.

<표3> 평균소득월액(A값)과 기준소득월액(B값)의 비율표

	A값 : B값
20세	7 : 11
30세	7 : 11
40세	7 : 14

위 A값과 B값의 비율에 의하여 납부액과 수급액이 같아지는 지점을 찾을 수 있다. 만약, 만20세인 남성과 만30세인 남성의 경우 A값이 2007년 평균소득월액인 1,691,000원이라면 B값인 기준소득월액이 2,657,000원인 점에서 납부액과 수급액이 같아지고, 그 기준소득월액이 2,657,000원부터 최고 상한선인 3,600,000원에 이르는 구간에서는 수급액이 납부액보다 적어지게 된다. 만40세인 남성의 경우에는 평균소득월액이 같은 1,691,000원이라면 기준소득월액은 3,382,000원점에서 납부액과 수급액이 같아지고, 그 기준소득월액이 3,382,000원부터 최고 상한선인 3,600,000원에 이르는 구간에서는 수급액이 납부액보다 적어지게 된다. 즉 만40세 남성보다는 만20세 또는 만30세 남성이 훨씬 납부액 보다 수급액이 상대적으로 적어지게 된다. 그러한 이유는 수급연령이 2033년 이후부터는 만65세 되는 때로 변경되어 현재 만20세와 만30세의 남성은  2033년 이후에  노령연금을 수령하기 때문이다.

1,691,000×11÷7≒2,657,000원(1천원 미만 절사)

1,691,000×14÷7=3,382,000원

위에서 본 바와 같이 현행의 구조만으로도 독신 남성의 경우 내는 돈에 비하여 받는 돈이 적어지는 구간이 상당히 나타나 그 헌법적 한계를 일탈하고 있음이 위 도표에 의해서 확인되고 있다. 노령 연금 수급시점이 2033년 이후인 세대는 더욱더 그 손해가 커지고 있다. 현재와 같은 구조에서 헌법적 한계를 설정하기 위하여서는 만20세 또는 만30세인 고소득 독신 남성이 내는 돈과 받는 돈이 같아지는 2,657,000원까지 그 상한선을 낮추어야 한다. 이를 넘는 부분은 그 헌법적 한계를 일탈하고 있는 것이라 보여 진다.

또한, 미국이나 독일의 입법례에서 보듯이 평균소득월액은 경제상황에 따라 항상 변동 될 수 있는 것이므로 보험료 부과 소득 상한을 그에 따라 연동시켜 변동가능하게 하는 것이 더 우수한 법제라 보여 진다. 우리 연금보험료 개정에 시사하는 바가 크다 할 것이다.

Ⅴ. 결어

국민연금법상 보험료 부과대상으로서의 소득이 어떻게 특정되어있는지를 살펴보면 이는 가득한 소득에 대한 일정률을 보험료로 납부하는 것이 아니라 가득한 소득으로 부담능력을 추정하는 방식으로 기준소득월액을 정하는 방법에 의하여 그 보험료를 산출하고 있음을 알 수 있는데, 이는 소위 추정소득에 의하여 보험료를 산정하는 것이다. 조세의 영역에서 추정소득에 의한 과세는 조세공평주의 및 실질과세원칙을 희생하여서라도 과세를 하여야 하는 부득이한 경우 사용하는 방법이다. 그런데 국민연금 보험료 결정방식에 있어서 추정소득에 의한 보험료 부과는 일반적인 것이고, 비단 우리나라뿐만 아니라 독일 연금보험 가입자인 자영자나 일본 후생연금보험 피보험자의 경우에도 추정소득에 의한 보험료 산정 방식이 일부 사용되고 있다. 이는 적어도 납부액과 급여액이 비례관계를 유지할 수 있다거나 또는 고소득 독신 남성 등 특정계층에게 일방적으로 희생을 강요하지 않는 헌법적 한계 내에서 정당화 된다고 할 것이다. 우리 헌법재판소에서도 수차에 걸쳐 ‘국민연금 구조에서 최고소득등급자도 납부한 보험료보다 수령하는 급여액이 많으므로 위헌성이 없다’거나 ‘부과 대상 소득의 상한선이 설정되어 있어 가입자의 자율적인 선택권을 침해하지 않는다’는 논리를 편 바 있다. 이러한 헌법재판소의 결정 기준으로 고급여에서 저급여로 2007. 7. 23. 개정된 국민연금법의 구조를 살펴보면 그 헌법적 한계를 넘어서고 있음을 알 수 있다. 여기서 더 고부담 저급여로 나아가는 경우 추정소득에 의한 보험료 부과규정은 그 헌법적 한계를 심대하게 일탈하게 될 것이다. 현행 국민연금 구조 하에서는 2060년 무렵 재정고갈이 예견되고 있어 부득이 국민연금 보험료 부담액이나 급여액을 다시 개정할 수밖에 없는데 이러한 경우 더 이상의 고부담 저급여 형태의 변경은 헌법적 한계를 일탈하는 것으로 불가하다. 따라서 재정고갈을 대비하는 차회의 국민연금법 개정은 기존의 틀을 완전히 뛰어넘는 새로운 구조여야만 하고 이러한 구조 역시 헌법적 한계 내에 있어야 함은 물론이다.

보건복지가족부 자문기구인 국민연금재정추계위원회는 2008. 8. 18. 제2차 국민연금 장기재정추계결과에서 추계에 따르면 국민연금 적립 기금은 2040년 2000조원을 돌파해 2043년 2465조원으로 최고치에 이르지만 2040년부터 연금 수령 인구가 급증해 지출액이 기하급수적으로 늘어나면서 2044년 5조3560억원의 첫 당기 적자가 발생하는 것으로 나타나고 이후 적자폭이 커지면서 2060년에는 적립 기금이 소진될 것이라는 예상을 내놓고 있다. 자세한 내용은 인터넷 한국경제 신문기사 http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php 참조

새로운 제도를 어떻게 할 것인지는 천학비재한 필자의 문재로서는 감당하기 어려운 주제이고 이 글은 고소득 독신 남성 등 일부 헌법적 한계에 근접하여 있는 소수의 계층에 나타날 수 있는 그 헌법적 한계 일탈의 문제를 다루는 데 그 주안점이 있으므로 여타 제현들은 이 글을 참조하여 그 한계를 넘어서지 않는 훌륭한 제도를 만들어 내는데 이 글이 조금이라도 일조할 수만 있다면 더할 나위 없이 만족스러울 것이다.

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http://www.ssa.gov/OP_Home/ssact/ssact-index.htm

Abstracts

The Constitutional Study on the Object of Assessment about the Premium of the National Pension Scheme

Choi Weon

Professor of Law School

Ajou University

This study was made with the purpose that what are the differences between the object of assessment about the premium of the national pension scheme and that  of income tax in national taxes, why do such differences come out, what are the justified reason on which the differences exist constitutionally, where is the external line of the boundary, analyzing it on the basis of the legal point of view.

I've compared it with earned income in national taxes and the public pension scheme in the U. S., German, Japan as foreign country's legislation for this study.

The conclusion of this study is that the object of assessment in the premium of the national pension scheme is not actual income but presumptive income.  Presumptive income of that has been used with the similar ways in German and Japan's. The merit of actual income is fairness that's constitutional. Nevertheless, why is the presumptive income used as the object of assessment about the premium of the national pension scheme. Above all, the premium of that is linked to the benefit which the insured receive on the time of social risk such as old age, survivor and disability. The Constitutional Court of Justice made a decision that the presumptive income was constitutional in the national pension scheme. The major reason of the judgement  was that the benefit exceeded the premium in the case of the superior income earner.

By the way, the national pension act was mended to the direction of diminishing the benefit on July 23th 2007. Therefore the act should be checked whether it is constitutional or not in present times. The result of the analysis is that the present act is reached to the external line of the constitutional boundary.

The fund of the national pension scheme is about to be dried up in 2060. The act should be mended soon to solve this problem. New legislation has to be achieved by not old ways but a total change constitutionally.

Key Word: the national pension scheme, premium, the object of assessment, income, constitution